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软法律不是潜规则/梁剑兵

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 14:58:09  浏览:9186   来源:法律资料网
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软法律不是潜规则

——以吴思先生的官司为例

作者:法家梁剑兵

引子

在软法的概念被罗豪才教授提出来以后,有一次,著名法律学者贺卫方先生问我:“你所说的软法律,和潜规则有什么区别?”这个提问非常重要,它促使了我的进一步思考和实证意义上的梳理,现在将我的梳理和思考写在下面,请大家批评指教。



一、对潜规则的梳理①

恰好,我于两月前购买了专事研究潜规则的著名学者吴思先生的大作,置放于床头。不是为催眠,而是为醒脑。

为厘清材料的筋脉,先要注意它的书名。该作品的全称,是极其怪异的一长串文字:《血酬定律:中国历史中的生存游戏;潜规则:中国历史中的真实游戏》。这种怪异,加上作者和出版社的顽强自信(初版首次就印了令人咋舌的五万册之多),构成了一个充分的学术信号,和所有的读者进行着强烈的意义交换。那么,我的梳理,自然要循着作者在书名上所隐含的理路而展开。

所谓潜规则,是吴思先生在2000年的时候所创作的一个符号,②其主要的内涵和外延均来自于他的两个视角“中国历史中的生存游戏”、“中国历史中的真实游戏”。因此,作为潜规则大前提的“中国历史”这个词,首先向读者表明了作者的历史性洞察和现实性描述,因为历史其实就是昨天的现实。那么,我觉得,这个符号,无论它是规则还是定律,都只是一个发现而不是一个发明。第二,“生存”也罢“真实”也罢,都表明了上述符号的所指是一个存在,或者是一种合理,当不表明这符号所指的正当性的。第三,所谓游戏,是作者一种嬉噱下的真实,不排除作者要求读者别当真理看待的隐喻的。

关于潜规则的内涵,作者写的很明白,“我在这里杜撰了一个‘潜文化’的词,目的是与官场上正式的‘红头文件’划清界限。” (页546)③如果我把潜文化一词看作潜规则,就理解了材料的第一层涵义:潜规则不是官方意义上的法律。仔细阅读后,我发现了潜规则的第二层涵义:暴力与血在实际上说了算,这就和法律规则背后的暴力有些相象了,但是,作者想提醒大家的是:相象绝不等于相同。因此,在《潜规则的定义》一文中,作者明确地说道:“潜规则是人们私下认可的行为约束。”(页267)这样来说,潜规则的第三层涵义也很明显,就是它的暗箱性。另外,至关重要的一个涵义,就是潜规则的实践性或者博弈性,它和利害各方的具体对策直接相关,却与时间和空间上的普适性无关。最后,归纳起来,说的简单和明白一点:潜规则就是不合法的规则。

关于潜规则的外延,作者有如下的基本分类:

(一)官场陋规

反映这方面的主要规则有:行贿规则、贪污规则、欺骗规则、合法害民规则、勾心斗角规则等等;

(二)草民行为模式

所谓行为模式,是一个法理术语,主要是指法律对人们行为的明确的与正当的指示,这种指示往往体现在法律所规定的权利和义务里面。但是,封建社会中国,法律主要是惩罚犯罪的,所以,它往往对民众只有不应当做什么的指示,却没有应当做什么的指示。于是,民众或者按道德舆论,或者按照潜规则做事就成为常态。那时候的——也是潜规则中的——草民行为模式主要有:不问政治模式;自私自利模式;服从管理模式;被动期待模式;造谣滋事模式;消极抵抗模式;怠工偷懒模式;以死相拼模式等等。

(三)强盗行为模式

主要有:亦匪亦民模式;血酬定律模式;兔子不吃窝边草模式等等。

其余的忽略不计。



二、软法律和潜规则的区别

在经过了上述的归纳之后,应该说,单从理论的或者学术的角度,对软法律和潜规则进行区别应该是很简单也很明了的:软法律是法律而潜规则不是法律、软法律背后的暴力是合法暴力而潜规则背后的暴力是非法暴力、软法律被国家认可而潜规则不被国家认可、软法律可能由国际公约和条约转化而来潜规则则不可能等等。即使我不明说,读者也自然可以明了。

但问题并非那么简单。因为任何理论上的抽象最后都要回归到实践的层次上进行鉴定或者检验的。从这个意义上说,在法律实践中将软法律和潜规则区分开来是不那么容易的,就象将清水与混水区别开来一样——尤其是在复杂的社会法治实践中,人们在从事法律行为的时候往往是将潜规则与硬法律和软法律交错使用的,那么,“两兔傍地走,安能辨我是雄雌?”。我的司法实践经验告诉我,凡是在理论上复杂的,在实践上往往出人意料地简单;而在理论上简单明确的,在实践中却往往异常复杂和混乱班驳。

意味深长的是,潜规则的发现者吴思先生本人却陷入了一场他自己也始料未及的官司,并且在诉讼中惨败。作为一个法律职业工作者,我打算利用这个案件来实证地分析一下软法律和潜规则之间的现实粘连和制度分野。

(一)事案经过

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三亚市人民政府关于印发《三亚市机动车尾气污染防治管理办法》的通知

海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府关于印发《三亚市机动车尾气污染防治管理办法》的通知

各镇人民政府,各区管委会,市政府各有关单位:


《三亚市机动车尾气污染防治管理办法》已经五届市政府第56次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。



二O一O年十二月十六日



三亚市机动车尾气污染防治管理办法



  第一条 为防治机动车尾气污染,保护和改善大气环境,保障人体健康,根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国道路交通安全法》及相关法规,结合我市实际,制定本办法。


  第二条 本办法适用于三亚市行政区域内机动车尾气污染物排放、检测、治理的监督管理。



  第三条 本办法所称机动车,是指以汽油、柴油、气体等为燃料的汽车、摩托车、拖拉机、

工程机械车等。


  第四条 市环境保护行政主管部门对全市机动车尾气污染防治工作实施统一监督管理,并对同级有关管理部门的机动车尾气污染防治监督管理工作进行协调和指导。公安、交通、质量技术监督、工商行政等部门按照各自职责对机动车尾气污染防治工作实施监督管理。


  第五条 我市机动车尾气污染防治实施环保标志管理制度。具体办法由有关部门联合制定,报市人民政府批准后实施。


  第六条 我市机动车尾气污染物排放、检测执行国家规定的排放、检测标准。


  第七条 在我市申请注册登记或转入登记并从事公交客运、出租客运的机动车,必须是国家环保部核准、达到《车用压燃式、气体燃料点燃式发动机与汽车排气污染物排放限值及测量方法(中国III、IV、V阶段)》(GB17691-2005)标准的车型。



  公交客运机动车应首选能使用天然气、液化石油气等清洁能源的油气双燃料车型;其他燃料车型的选定,须由市政府常务会议审定。


  第八条 新购机动车申请登记时,应当接受对该机动车的安全技术(含尾气排放指标)检验,取得机动车安全技术检验合格证明后方可注册登记。但经国务院机动车产品主管部门认定免予安全技术检验的机动车除外。



  第九条 在用机动车应符合制造当时机动车污染物排放标准,否则,不得上路行驶。


  第十条 市环境保护行政主管部门在市公安交警部门、市交通管理部门的配合下,对在道路上行驶的在用机动车尾气污染进行抽检。行使中持续排放黑(浓)烟的机动车,应当强制检测。


  市环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。



  上路抽检或在停放地监督抽测时不得妨碍道路交通的畅通。


  第十一条 对上路抽检或在停放地监督抽测的,应当将检测结果记录在案,并出示书面检测结果。



  第十二条 经上路抽检或在停放地监督抽测未达到国家规定排放标准的,其所有人或者使用人应当自收到检测结果通知之日起3个工作日内进行治理、维修,并经机动车尾气排放污染检测机构检测合格。


  第十三条 在限期治理期限内未予治理、维修或者经治理、维修后污染物仍超过国家规定排放标准的机动车上路行驶的,依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条的规定,由市公安交警部门依法予以收缴,强制报废,对仍驾驶上述机动车上路行驶的驾驶人,处200元以上2000元以下罚款,并吊销机动车驾驶证。


  第十四条 对行驶中持续排放黑(浓)烟的机动车,市公安交警部门应对其《机动车行驶证》进行验证;如是从事道路运输经营活动的机动车,市交通管理部门应对其《道路运输证》进行验证。验证后,对《机动车行驶证》或《道路运输证》进行登记暂存,并责令机动车所有人或使用人在1个工作日内到具有机动车尾气污染检测资质的检测机构进行检测。


  检测合格的,市公安交警部门应退还暂存的《机动车行驶证》,市交通管理部门应退还暂存的《道路运输证》。


  检测不合格的,其所有人或者使用人应当自收到检测结果通知之日起3个工作日内进行治理、维修,并经有资质的机动车尾气排放污染检测机构检测合格。经治理、维修合格的,市公安交警部门应退还暂存的《机动车行驶证》,市交通管理部门应退还暂存的《道路运输证》;在限期治理期限内未予治理、维修或者经治理、维修后污染物仍超过国家规定排放标准的机动车上道路行驶的,按本办法第十三条的规定处理。


  第十五条 市环境保护行政主管部门在市公安交警部门、市交通管理部门的配合下,对公交客运机动车尾气排放进行抽检。经抽检未达到国家规定排放标准的,按本办法第十二条的规定进行治理、维修。


  在限期内未予治理、维修或者经治理、维修后,经营某条线路的公交营运公司的公交客运机动车排放尾气有50%以上(含50%)车辆不达标的,依据《大气污染防治法》第四十八条的规定,由市环境保护行政主管部门对该公交营运公司处1万元以上10万元以下罚款。


  对在限期治理期限内未予治理、维修或者经治理、维修后仍超过国家规定排放标准的公交客运机动车上道路行驶的,按本办法第十三条的规定处理。


  第十六条 机动车尾气污染物排放必须进行年度检测。机动车尾气检测合格的,方可进行机动车安全技术检验;尾气检测不合格的,不予年检。


  承担机动车尾气污染年度检测的单位应为已取得省质量技术监督管理部门资格许可承担机动车安全技术检验的单位,并经省环境保护行政主管部门委托,按照规范对机动车尾气污染进行年度检测。


  未取得省环境保护行政主管部门的委托进行机动车尾气污染检测的,或者在检测中弄虚作假的,依据《中华人民共和国大气污染防治法》第五十五条的规定,由市环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,并处5万元以下罚款;情节严重的,建议由负责资质认定的部门取消承担机动车年检的资格。


  第十七条 根据本办法第十二条和第十四条规定,进行治理、维修后应委托我市具有机动车尾气污染检测资质的检测机构进行检测,并由该机构出具尾气排放是否合格的检测报告。


  我市具备机动车尾气污染检测资质的检测机构应将所接受的委托检测事项向市环境保护行政主管部门实时报备。市环境保护行政主管部门对机动车尾气污染检测机构所作的尾气排放检测合格报告可进行复核。经复核,检测机构每年所作的尾气排放检测合格报告中有30%(含30%)为不合格的,市环境保护行政主管部门可以报省环境保护行政主管部门取消机动车尾气污染检测机构的委托检测资格。


  第十八条 质量技术监督主管部门负责对全市机动车尾气污染检测机构实行资格管理和计量认证管理,对机动车尾气污染检测设备进行检定,对执行国家机动车尾气污染检测标准的情况进行监督。


  第十九条 机动车驾驶人应当选择具有机动车尾气污染检测资质的机构进行机动车尾气污染年度检测,并按照省价格主管部门核定的标准缴纳检测费用。


  第二十条 行政主管部门不得要求机动车所有人、驾驶人到指定的场所维修治理,不得要求单位和个人使用指定机动车尾气污染治理的产品。


  市环境保护行政主管部门对机动车尾气污染防治的抽检、复检,不得收取费用。



  第二十一条 阻碍执法人员依法执行公务的,由公安部门给予治安处罚,情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。


  第二十二条 执法人员滥用职权、玩忽职守的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第二十三条 任何单位和个人,均有权对机动车尾气污染行为进行投诉和举报。



  第二十四条 本办法具体应用问题由市环境保护行政主管部门负责解释。


  第二十五条 本办法自2011年2月1日起实施,1997年4月21日三亚市人民政府发布的《三亚市机动车排气污染防治管理办法》同时废止。

交通行政许可实施程序规定

交通部


中华人民共和国交通部令

2004年第10号



《交通行政许可实施程序规定》已于2004年11月5日经第24次部务会议通过,现予公布,自2005年1月1日起施行。



部长 张春贤

二○○四年十一月二十二日




交通行政许可实施程序规定



第一条 为保证交通行政许可依法实施,维护交通行政许可各方当事人的合法权益,保障和规范交通行政机关依法实施行政管理,根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》),制定本规定。

第二条 实施交通行政许可,应当遵守《行政许可法》和有关法律、法规及本规定规定的程序。

本规定所称交通行政许可,是指依据法律、法规、国务院决定、省级地方人民政府规章的设定,由本规定第三条规定的实施机关实施的行政许可。

第三条 交通行政许可由下列机关实施:

(一) 交通部、地方人民政府交通主管部门、地方人民政府港口行政管理部门依据法定职权实施交通行政许可;

(二) 海事管理机构、航标管理机关、县级以上道路运输管理机构在法律、法规授权范围内实施交通行政许可;

(三) 交通部、地方人民政府交通主管部门、地方人民政府港口行政管理部门在其法定职权范围内,可以依据本规定,委托其他行政机关实施行政许可。

第四条 实施交通行政许可,应当遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则。

第五条 实施交通行政许可,实施机关应当按照《行政许可法》的有关规定,将下列内容予以公示:

(一) 交通行政许可的事项;

(二) 交通行政许可的依据;

(三) 交通行政许可的实施主体;

(四) 受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容;

(五) 交通行政许可统一受理的机构;

(六) 交通行政许可的条件;

(七) 交通行政许可的数量;

(八) 交通行政许可的程序和实施期限;

(九) 依法需要举行听证的交通行政许可事项;

  (十) 需要申请人提交材料的目录;

(十一) 申请书文本式样;

(十二) 作出的准予交通行政许可的决定;

(十三) 实施交通行政许可依法应当收费的法定项目和收费标准;

(十四) 交通行政许可的监督部门和投诉渠道;

  (十五) 依法需要公示的其他事项。

已实行电子政务的实施机关应当公布网站地址。

第六条 交通行政许可的公示,可以采取下列方式:

(一) 在实施机关的办公场所设置公示栏、电子显示屏或者将公示信息资料集中在实施机关的专门场所供公众查阅;

(二) 在联合办理、集中办理行政许可的场所公示;

(三) 在实施机关的网站上公示;

(四) 法律、法规和规章规定的其他方式。

第七条 公民、法人或者其他组织,依法申请交通行政许可的,应当依法向交通行政许可实施机关提出。

申请人申请交通行政许可,应当如实向实施机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。

第八条 申请人以书面方式提出交通行政许可申请的,应当填写本规定所规定的《交通行政许可申请书》(见附件1)。但是,法律、法规、规章对申请书格式文本已有规定的,从其规定。

依法使用申请书格式文本的,交通行政机关应当免费提供。

申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交交通行政许可申请。

申请人以书面方式提出交通行政许可申请确有困难的,可以口头方式提出申请,交通行政机关应当记录申请人申请事项,并经申请人确认。

第九条 申请人可以委托代理人代为提出交通行政许可

申请,但依法应当由申请人到实施机关办公场所提出行政许可申请的除外。

代理人代为提出申请的,应当出具载明委托事项和代理人权限的授权委托书,并出示能证明其身份的证件。

第十条 实施机关收到交通行政许可申请材料后,应当根据下列情况分别作出处理:

(一) 申请事项依法不需要取得交通行政许可的,应当即时告知申请人不受理;

(二) 申请事项依法不属于本实施机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并向申请人出具《交通行政许可申请不予受理决定书》(见附件2),同时告知申请人应当向有关行政机关提出申请;

(三)申请材料可以当场补全或者更正错误的,应当允许申请人当场补全或者更正错误;

(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式,申请人当场不能补全或者更正的,应当当场或者在5日内向申请人出具《交通行政许可申请补正通知书》(见附件3),一次性告知申请人需要补正的全部内容;逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;

(五) 申请事项属于本实施机关职权范围,申请材料齐全,符合法定形式,或者申请人已提交全部补正申请材料的,应当在收到完备的申请材料后受理交通行政许可申请,除当场作出交通行政许可决定的外,应当出具《交通行政许可申请受理通知书》(见附件4)。

《交通行政许可申请不予受理决定书》、《交通行政许可申请补正通知书》、《交通行政许可申请受理通知书》,应当加盖实施机关行政许可专用印章,注明日期。

第十一条 交通行政许可需要实施机关内设的多个机构办理的,该实施机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,并统一送达交通行政许可决定。

实施机关未确定统一受理内设机构的,由最先受理的内设机构作为统一受理内设机构。

第十二条 实施交通行政许可,应当实行责任制度。实施机关应当明确每一项交通行政许可申请的直接负责主管人员和其他直接责任人员。

第十三条 实施机关受理交通行政许可申请后,应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,实施机关能够当场作出决定的,应当当场作出交通行政许可决定,并向申请人出具《交通行政许可(当场)决定书》(见附件5)。

依照法律、法规和规章的规定,需要对申请材料的实质内容进行核实的,应当审查申请材料反映的情况是否与法定的行政许可条件相一致。

实施实质审查,应当指派两名以上工作人员进行。可以采用以下方式:

(一) 当面询问申请人及申请材料内容有关的相关人员;

(二) 根据申请人提交的材料之间的内容相互进行印证;

(三) 根据行政机关掌握的有关信息与申请材料进行印证;

(四)请求其他行政机关协助审查申请材料的真实性;

(五)调取查阅有关材料,核实申请材料的真实性;

(六) 对有关设备、设施、工具、场地进行实地核查。

(七)依法进行检验、勘验、监测;

(八)听取利害关系人意见;

(九)举行听证;

(十)召开专家评审会议审查申请材料的真实性。

依照法律、行政法规规定,实施交通行政许可应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定的,从其规定。

第十四条 实施机关对交通行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知利害关系人,向该利害关系人送达《交通行政许可征求意见通知书》(见附件6)及相关材料(不包括涉及申请人商业秘密的材料)。

利害关系人有权在接到上述通知之日起5日内提出意见,逾期未提出意见的视为放弃上述权利。

实施机关应当将利害关系人的意见及时反馈给申请人,申请人有权进行陈述和申辩。

实施机关作出行政许可决定应当听取申请人、利害关系人的意见。

第十五条 除当场作出交通行政许可决定外,实施机关应当自受理申请之日起20日内作出交通行政许可决定。20日内不能作出决定的,经实施机关负责人批准,可以延长10日,并应当向申请人送达《延长交通行政许可期限通知书》(见附件7),将延长期限的理由告知申请人。但是,法律、法规另有规定的,从其规定。

实施机关作出行政许可决定,依照法律、法规和规章的规定需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需时间不计算在本条规定的期限内。实施机关应当向申请人送达《交通行政许可法定除外时间通知书》(见附件8),将所需时间书面告知申请人。

第十六条 申请人的申请符合法定条件、标准的,实施机关应当依法作出准予行政许可的决定,并出具《交通行政许可决定书》(见附件9)。

依照法律、法规规定实施交通行政许可,应当根据考试成绩、考核结果、检验、检测、检疫结果作出行政许可决定的,从其规定。

第十七条 实施机关依法做出不予行政许可的决定的,应当出具《不予交通行政许可决定书》(见附件10),说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十八条 实施机关在作出准予或者不予许可决定后,应当在10日内向申请人送达《交通行政许可决定书》或者《不予交通行政许可决定书》。

《交通行政许可(当场)决定书》、《交通行政许可决定书》、《不予交通行政许可决定书》,应当加盖实施机关印章,注明日期。

第十九条 实施机关作出准予交通行政许可决定的,应当在作出决定之日起10日内,向申请人颁发加盖实施机关印章的下列行政许可证件:

(一) 交通行政许可批准文件或者证明文件;

(二) 许可证、执照或者其他许可证书;

(三) 资格证、资质证或者其他合格证书;

(四) 法律、法规、规章规定的其他行政许可证件。

第二十条 法律、法规、规章规定实施交通行政许可应当听证的事项,或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其他涉及公共利益的行政许可事项,实施机关应当在作出交通行政许可决定之前,向社会发布《交通行政许可听证公告》(见附件11),公告期限不少于10日。

第二十一条 交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的,实施机关在作出交通行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利,并出具《交通行政许可告知听证权利书》(见附件12)。

申请人、利害关系人在被告知听证权利之是起5日内提出听证申请的,实施机关应当在20日内组织听证。

第二十二条 听证按照《行政许可法》第四十八条规定的程序进行。

听证应当制作听证笔录。听证笔录应当包括下列事项:

(一)事由;

(二)举行听证的时间、地点和方式;

(三)听证主持人、记录人等;

(四)申请人姓名或者名称、法定代理人及其委托代理人;

(五)利害关系人姓名或者名称、法定代理人及其委托代理人;

(六)审查该行政许可申请的工作人员;

(七)审查该行政许可申请的工作人员的审查意见及证据、依据、理由;

(八)申请人、利害关系人的陈述、申辩、质证的内容及提出的证据;

(九)其他需要载明的事项。

听证笔录应当由听证参加人确认无误后签字或者盖章。

第二十三条 交通行政许可实施机关及其工作人员违反本规定的,按照《行政许可法》和《交通行政许可监督检查及责任追究规定》查处。

第二十四条 实施机关应当建立健全交通行政许可档案制度,及时归档,妥善保管交通行政许可档案材料。

第二十五条 实施交通行政许可对交通行政许可文书格式有特殊要求的,其文书格式由交通部另行规定。

第二十六条 本规定自2005年1月1日起施行。