《深圳经济特区行政监察工作规定》实施细则
广东省深圳市人民政府
《深圳经济特区行政监察工作规定》实施细则
深圳市人民政府
第一条 为贯彻实施《深圳经济特区行政监察工作规定》（以下简称《规定》），制定本细则。
第二条 《规定》中所称“监察局局长签署的授权文件”包括：
（一）案件调查介绍信；
（二）查询存款通知书；
（三）停止支付存款通知书；
（四）解除停止支付存款通知书；
（五）法律、法规规定的其他授权文件。
监察机关工作人员在执行公务时持有上列授权文件之一的，有关单位或者人员应当给予协助。
第三条 《规定》第五条所称特邀监察员和兼职监察员，是指监察机关根据工作需要，在政府部门、民主党派、人民团体、企事业单位中聘请，本人自愿应聘的兼职监察工作人员。
聘请特邀监察员和兼职监察员，应与有关单位协商，征得被聘人员及其所在单位的同意，经监察机关审定后，颁发聘书。
特邀监察员和兼职监察员在监察机关授权范围内依法履行公务受法律保护，任何组织和个人不得干扰和打击报复。
第四条 《规定》第六条第（五）项规定的监察机关对国家行政机关机及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员进行法制、廉政、勤政教育，由监察机关负责制订计划、检查督促、进行指导；各有关单位具体组织本单位的法制、廉政、勤政教育，并及时将情况通报监察机关。
第五条 《规定》第六条第（六）项规定监察机关对受到纪律处分的国家行政机关机及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员进行纪律教育。对监察机关决定处分的人员，由监察机关及其受处分人员所在单位进行教育；对主管部门决定处分的人员，由主管部门及受处分人员所在
单位进行教育。
第六条 根据《规定》第六条第（七）项规定，公民发现国家行政机关对违纪人员处分过轻或者过重的，有权向监察机关举报、反映。监察机关应当及时就举报、反映的情况进行调查，确实属于处分不当的，监察机关应当建议有关机关予以纠正或者直接予以纠正。
第七条 《规定》第六条第（八）项所称“非法处分国有资产”，是指违反法律、法规规定，因渎职、失职、盲目投资造成国有资产流失的行为。
对非法处分国有资产的行为，监察机关应当责令有关单位予以制止或者采取有效补救措施。
国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命和的其他人员非法处分国有资产，造成严重后果的，应当按照有关规定给予主要责任人行政纪律处分。
第八条 监察机关依法查处国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的违纪案件，应当根据具体情况予以区别处理：
（一）违反国家法律、法规，贪污受贿、渎职或者滥用职权、以权谋私，造成严重后果的，应当追究行为人的违法违纪责任；
（二）因工作失误或者疏忽造成损失的，应根据情节轻重及其损害后果，给予行为人和责任人批评教育或者适当的行政纪律处分；
（三）由于政策调整或者不可抗力等意外原因造成损失的，应当帮助有关人员及时总结经验教训，减少损失，改进工作。
第九条 监察机关根据《规定》第七条和第八条对违纪行为人决定给予行政纪律处分的，应当遵守下列程序：
（一）案件调查结束后，需经两名以上非调查本案的监察机关工作人员进行审查；
（二）案件审查人员依据法律、法规和规章的规定对案件的定性、处理提出意见；
（三）行政纪律处分应经案件审理委员会集体讨论作出处分决定。
第十条 监察机关除依照《规定》第七条、第八条行使行政纪律处分权外，可以根据有关法律、法规，对违纪行为人分别作出下列处理：
（一）对国有企事业单位聘用、借用的人员，因违法违纪受到行政纪律处分的，可建议其所在单位予以解聘或者辞退；
（二）对违纪人员，监察机关认为不宜继续在原工作岗位上工作的，可以建议主管部门或者其所在单位调整其工作岗位；
（三）被监察人员利用职权干扰调查的，可建议其主管机关暂停其执行职务。
监察机关在查处违纪案件时对包庇、袒护违纪行为者，可建议其主管部门或者其所在单位给予批准教育或者行政纪律处分。
第十一条 受行政纪律处分的人员在处分期间能认识错误，有悔改表现，无新的违法违纪行为的，处分期满后应由原处分单位对其解除处分。
处分期满解除处分的，由受处分人提出书面申请，所在单位考核后提出意见，报原处分决定单位审批。所在单位考核符合前款条件的，予以解除处分；不符合条件的，不予解除处分。
受处分人员在处分期间调离原工作岗位的，由现任岗位所在单位进行考核报批。
第十二条 受行政纪律处分的人员在处分期间有下列情形之一的，视为《规定》第八条所称的“有特殊贡献”，监察机关应当予以提前解除处分：
（一）在工作中有发明创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益，并被市以上有关部门认可的；
（二）爱护公共财产、节约国家资财有突出成绩的；
（三）防止或者避免严重事故，使国家和人民群众利益减少或者免受损失的；
（四）在抢险救灾中表现突出，立功受奖的；
（五）同违法违纪行为作斗争立功的；
（六）在对外交往中为国家赢得荣誉和利益的；
（七）有其他特殊贡献的。
第十三条 监察机关工作人员违反《规定》第十二条规定泄露公民举报秘密的，监察机关应当根据情节轻重给予适当的行政纪律处分；情节显著轻微，未造成危害后果的，应给予批评教育。
第十四条 《规定》第十三条中规定应当向市长、区长报告的案件，监察机关应当在决定立案之日起七日内报上一级监察机关备案。
第十五条 监察机关决定立案调查后，应当及时通知被调查人所在单位主要负责人。
被调查人是其所在单位主要负责人的，应当通知其上级主管部门的主要负责人。
第十六条 根据《规定》第十四条第（三）项规定，监察机关在案件调查中涉及国家机密的，必须按照下列程序办理：
（一）查阅、复印国家绝密、机密、秘密文件、资料时，应当严格按照国家法律、法规的规定履行审批、登记手续。复印件必须标明复印单位、份数和日期，妥善保管；
（二）传递国家绝密、机密、秘密文件、资料必须履行登记、签收手续，不得通过普通邮政传递；
（三）涉及国家绝密、机密、秘密的记录本、笔记本应当作为密件管理，不得遗失。
第十七条 国家行政机关工作人员以及国家行政机关任命的其他人员以举报、授意他人举报、作假证等方式诬告他人的，监察机关应当根据情节轻重、危害后果给予行政纪律处分或者向其所在单位提出调离原工作岗位、暂停执行职务等监察建议；对情节显著轻微，未造成危害后果的，
应当给予批评教育。
第十八条 监察机关在案件调查中发现被调查人确属受诬告的，应当撤销案件，在被调查人所在单位公开调查结果、澄清事实、消除影响，并及时将情况通报有关部门。
第十九条 监察机关对在案件调查中暂扣的非罚没款项、物品，经查明确实与案件无关的，应当在3日以内予以返还。
第二十条 监察机关在案件调查中遇有《规定》第十九条规定情况之一，需要提请公安机关协助采取强制措施的，经报告本级人民政府负责人批准，公安机关应依照法定程序予以协助。
第二十一条 监察机关根据《规定》第二十一条规定，在案件调查过程中认为被调查人的行为涉嫌犯罪需要移送司法机关的，应当填写《移送案件通知书》，并与有关证据材料一并移送有权管辖的司法机关。
第二十二条 根据《规定》第二十三条规定，监察机关或者被调查人所在单位应当在下列程序中允许被调查人申辩：
（一）案件调查期间，被调查人可就监察机关调查的问题陈述事实和理由；
（二）作出监察决定前，被调查人可就监察机关认定的事实材料进行申辩；
（三）作出监察决定后，应当以书面形式送达被调查人，被调查人不服的，可以按照法律、法规规定的程序申请复审、复核。
监察机关对被调查人的陈述、申辩应当制作笔录；笔录应当交被调查人审核无误后签字。
对被调查人提出申辩的问题，监察机关应当及时进行核查。有关申辩及核查的材料应归入被调查人本人案卷。
第二十三条 本细则自发布之日起施行。
1997年1月26日
内容提要: 抵押权实现程序对抵押权制度之融资功能与担保功能的发挥，至关重要。我国《物权法》既承认了抵押权的约定实现程序，即抵押人与抵押权人可以协商实现抵押权，也规定了当事人协商不成时应适用的法定实现程序。抵押权的约定实现程序能高效便捷地实现抵押权，但也有损害其他担保物权人及抵押人的普通债权人的合法权益之虞，故立法上须采取相应的补救措施。现行法承认抵押权约定实现程序的做法值得肯定，但其允许当事人对抵押权的实现条件做出约定以及完全禁止流押契约的做法，甚为不妥。《物权法》第195条第2款新确立了抵押权的法定实现程序，该程序应界定为非讼程序。惟其如此，方符合抵押权作为支配权、变价权的本质，同时也有助于高效地实现抵押权，充分发挥物的效用。
引言
抵押权以担保债权之实现为目的。债务人及时、适当地履行了债务，债权人自无实现抵押权之必要。惟有债务人不履行到期债务或出现了约定的实现抵押权的情形时，债权人才需要通过实现抵押权来满足债权。抵押权人将抵押财产变价并优先于普通债权人和同一抵押财产上顺位在后的其他担保物权人受偿，这就是抵押权的变价权与优先受偿权。“盖抵押物必须经处分阶段方能转换为交换价值，此即为变价权之范畴，而具体化之交换价值，抵押权人亦须有优先受偿之手段，其担保债权方能获得优先之满足，此即为优先受偿权之机能。”[1]因此，所谓抵押权的实现实质上就是抵押权的变价权与优先受偿权的实现。
就抵押权之实现而言，高效公平的程序机制，尤为重要。一方面，如果用于实现抵押权的程序的效率很低，债权人须支付高昂的成本、耗费大量的时间，方能将抵押财产变价，就会严重损害抵押权人与普通债权人的合法权益。因为这种程序不仅会使抵押权人能优先受偿的部分减少，也会减少用以清偿普通债权的抵押人之责任财产。另一方面，倘若实现抵押权的程序设计不公平，只有那些实现抵押权的债权人方能从中获益，则该抵押权实现程序亦难以维继。总之，高效、公平的抵押权实现程序具有重要的作用，它能有助于充分地发挥抵押权的担保与融资功能，也有助于更好地协调抵押人、抵押权人、普通债权人等当事人的利益。
《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）第195条是对抵押权实现程序的规定。依据该条，抵押权的实现程序分为两类：其一，约定的实现程序，即抵押权实现的条件成就后，抵押权人与抵押人协商实现抵押权（该条第1款）；其二，法定的实现程序，即抵押权实现的条件成就后，抵押权人请求法院帮助实现抵押权（该条第2款）。《物权法》施行至今，已逾四年。但是，该法确立的抵押权实现程序却并未在实践中被适用，主要就是因为缺乏对程序问题做出具体规定的配套法律规范。例如，《物权法》第195条第2款中的抵押权法定实现程序的性质如何、管辖法院怎样确定、抵押权人的申请程序以及法院的审查程序如何展开等问题，皆无规定。这种就直接导致了在《物权法》施行的近五年的时间内，从来就没有法院适用过该法第195条第2款的抵押权法定实现程序去实现抵押权。现实中，如果抵押权人与抵押人就抵押权的实现无法协商一致时，法院依然适用的是《担保法》第53条第1款规定的程序，即要求抵押权人以债务人、抵押人为共同被告向法院提起诉讼。[2]
令人欣慰的是，2012年8月31日十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，在现行《民事诉讼法》第15章“特别程序”后增加了一节，即第7节“实现担保物权案件”。虽然该节仅有两个条文，却为担保物权的实现确立了基本的程序性规范。为了能够真正地构建一套符合我国国情的、科学合理的抵押权实现程序，使《物权法》第195条以及新修订的《民事诉讼法》第15章第7节之规定真正得到贯彻落实，有必要从理论上对抵押权实现程序做全面系统之研究，并针对有争议的问题提出切实可行的解决方法。笔者不揣鄙陋，拟通过本文对抵押权的约定与法定的实现程序做一初步研究，主要讨论的问题包括：比较法上禁止与允许当事人协商实现抵押权的立法模式各自有何利弊？我国现行法上允许当事人协商实现抵押权的程序存在哪些问题？比较法上是如何界定抵押权的法定实现程序的？应当怎样理解《物权法》第195条第2款规定的抵押权法定实现程序的性质等问题。
一、抵押权约定实现程序的立法模式及利弊
抵押权的约定实现程序意味着，当抵押权实现的条件成就后，抵押权人不是必须通过法院，而是可以与抵押人协商实现抵押权。有些国家不承认抵押权的约定实现程序，而有些国家允许当事人协商实现抵押权。由此就产生了两种不同的立法模式，我们分别将之简称为“禁止模式”与“允许模式”。[3]
（一）禁止模式
在禁止模式的立法中，不仅当事人不得在订立抵押合同时做出流押契约的约定，即便抵押权实现的条件成就了，抵押权人也不能与抵押人私自协商拍卖抵押物，抵押权的实现必须通过法院的强制执行。德国、奥地利采取的是禁止模式。《德国民法典》第1149条规定：“债权对所有权人未届期的，所有权人不得给予债权人此种权利，即以清偿为目的而请求转移土地所有权的权利，或者以强制执行之外的其他方式进行土地出让的权利。”《德国民法典》第1147条则规定：“债权人就土地和抵押权所扩及的标的物求偿，以强制执行的方法进行。”这就是说，抵押权人在债务人不履行债务时，只能通过强制执行的方式（nur durch das vom Gericht durchzuführende Zwangsvollstreckungsverfahren）从土地中获得清偿，任何方式的私人执行都被禁止。[4]依据德国《民事诉讼法》与《强制拍卖与强制管理法》之规定，因金钱债权对不动产的强制执行有两种方法，一是强制拍卖，即由执行法院将不动产加以变价，以获得的价金清偿债权人的债权；二是强制管理，该方法之目的是为了使债权人从不动产的收益中得到满足。为了实现强制管理，法院或聘任一名强制管理人，该人有权利和义务采取一切必要措施以确保不动产的经济状态及合理使用。
《奥地利民法典》第461条规定，债务人到期不履行债务的，抵押权人有权请求法院出售抵押物，此时，法院应遵循《法院法》的相关规定。该规定要求，抵押权人只能通过向法院提出请求才能实现其债权，也只有判决才能给予抵押权人以执行名义（Exekutiongstitel），从而通过强制执行的方法实现抵押权。[5]与德国一样，奥地利的不动产强制执行方法也是两种—强制拍卖与强制管理（多数情形下是出租）。至于动产的强制执行方法，则既可以是拍卖（oeffentlich versteigert），也可以是变卖（freihaendig verkauft） [6]
（二）允许模式
就抵押权的约定实现程序而言，英国、法国、瑞士、韩国、我国台湾地区的民法采取了允许的模式。在采取该模式的立法中，抵押权实现的条件成就后，抵押权人与抵押人可以协商实现抵押权，不必一定通过诉讼程序或非讼程序。例如，依据英国法，当债务人到期不偿还债务，抵押权人有权出售抵押财产。如果抵押是通过契据设立的，债权人当然享有出售权（该权利为《1925年财产法》明确规定）；如果抵押是通过非正式的担保协议设立的，债权人必须向法院请求出售的权力。抵押权人出售抵押物的方式不一定是拍卖，但必须要以“合理的小心谨慎态度”以获得最高价格。[7]《法国民法典》第2458条则规定，当债务人不履行到期债务时，抵押权人可以通过《民事诉讼法》规定的程序，向法院申请将抵押人的财产（只要该抵押的不动产并非是债务人的主要住所）判给自己或者申请法院进行强制拍卖。此外，依据《法国民法典》第2459条，如果被抵押的不动产不是债务人的主要住所的话，抵押权人与抵押人在抵押协议中可以有债权人将成为抵押的不动产的所有人的约定（即流押条款）。[8]《瑞士民法典》第816条第1款没有要求债权人在债务人不履行债务时，只能以强制执行的方式就土地卖得的价金优先受偿。因此，在设立抵押权的合同中，抵押权人与抵押人可以约定，一旦债务人不履行债务，抵押权人有权变卖（freihaendiger Verkauf）抵押财产。不过，该约定必须经过公证，因为此种约定使得抵押财产的所有权人负有将抵押财产交给买受人的义务。[9]《韩国民法典》第363条规定：“抵押权人为使其债权获得清偿，可请求拍卖抵押物。取得抵押物所有权的第三人，亦可成为拍卖人。”所谓请求拍卖抵押物，是指抵押权人向法院申请强制拍卖抵押物，以清偿债权。但是，债务到期后，抵押权人与抵押人会就抵押权的实现进行协商，毕竟向法院申请拍卖需要很长时间且未必能拍卖成功。此外，《韩国民法典》也没有禁止流押契约。因此，在不涉及到第三人利益的情况下，抵押人与抵押权人可以做出流押契约的约定。不过，倘若抵押物之价值明显高于债务的金额或者有其他不当的情形的，抵押人的其他债权人可以行使债权人撤销权（《韩国民法典》第406条）。[10]在我国台湾地区，抵押权的实现方法共有三种：一是声请法院拍卖抵押物（台湾地区“民法”第873条）；二是，订立契约而取得抵押物之所有权，既包括流押契约，也包括抵押权实现条件届满后当事人约定取得抵押物所有权（台湾地区“民法”第873条之一第1款、[11]第878条）；三是，通过拍卖之外的其他方式处分抵押物（台湾地区“民法”第878条），即不经过拍卖而采取普通买卖的方式，由抵押人私下寻觅买主，从而将抵押物变卖，或授权抵押权人以公开标售的方式变价。[12]
（三）抵押权约定实现程序的利弊
抵押权的约定实现程序有两大好处：首先，效率高、时间短。要求抵押权人必须通过法院的强制执行，才能实现抵押权，会花费较长的时间、产生较高的成本。如果允许抵押权人与抵押人协商实现抵押权，则当事人可以选择最有效的抵押权实现方式，快速地将抵押财产变价，从而充分实现抵押权的担保功能与融资功能。例如，实践中，对于不动产抵押权的实现，当事人多愿意采取的是折价的方式。折价的通常操作过程为：先由抵押权人与抵押人共同向登记机构提出注销不动产抵押权登记的申请，将抵押权注销。然后，抵押人与抵押权人共同申请办理房屋所有权或土地使用权的转移登记，将房屋或土地使用权从抵押人处转到给抵押权人处。[13]即便是当事人协商同意拍卖抵押财产，当事人任意拍卖的成本也会低于法院的强制拍卖。其次，充分尊重了当事人的意思自由。允许抵押权人与抵押人就抵押权的实现方法（究竟是拍卖、变卖还是折价）进行协商，甚至允许他们就何时可以实现抵押权做出约定，尊重了当事人的意思自由，有利于当事人根据自己的意愿采取最符合自身利益的抵押权实现方法。
凡事有利则有弊，抵押权的约定实现程序也不例外。允许抵押权人与抵押人协商实现抵押权，意味着抵押权的实现不是通过秩序化且由国家控制的程序（司法程序），而是交由私人决定。在不动产抵押权实现的时候，因不动产上可以存在多个物权且各物权的状态较为复杂，故此很容易出现当事人协商实现抵押权而损害同一抵押物上的其他物权人及普通债权人的情形。例如，同一栋房屋上可以同时存在顺位分别为第一、二、三且担保的债权数额不相同的多个抵押权，允许第一顺位的抵押权人与抵押人自行协商拍卖抵押物，可能会因拍卖价格过低，使得第一顺位抵押权人完全受偿，第二顺位抵押权无法完全受偿，第三顺位抵押权人的债权根本不能从抵押物变价所得价款中受偿。[14]如果担保财产是动产，因动产上的物权状态非常简单，且并存多个物权的情形较少，[15]故此动产担保物权的实现即便不通过司法程序，而由当事人决定，损害其他物权人的可能性也较小。所以，许多国家都允许当事人协商实现动产担保物权。即便是那些明文禁止不动产抵押权私人执行的国家，也明文允许质权的私人执行，如《德国民法典》第1228条第1款。这就是说，质权人在债务人不履行债务时，当然可以申请强制执行，但也可以直接出卖质押之物，即采取自行变价的方式（Selbstverwertungsmaβnahmen）实现质权。
二、我国法上抵押权的约定实现程序
（一）我国法对抵押权约定实现程序的规定
首先，在我国，无论是《物权法》还是《担保法》都允许抵押权人与抵押人协商实现抵押权。抵押权人与抵押人不仅可以在抵押权实现条件成就时协商以何种方式来实现抵押权，还可以对抵押权的实现条件做出约定。依据《担保法》第53条第1款第1句，只有在“债务履行期届满抵押权人未受清偿”时，抵押权人才能实现抵押权。《物权法》第179条第1款、第195条第1款进一步规定，除了“债务人不履行到期债务”外，当事人还可以约定其他的实现抵押权的情形。[16]
其次，在抵押权实现的条件成就后，抵押权人与抵押人可以协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。在《物权法》第195条第1款第1句以及《担保法》第53条第1款第1句的文字表述中，“以抵押财产折价”规定于拍卖、变卖抵押财产之前。这种文字顺序上的安排表明，立法者更倾向于当事人采取前一种方式。毕竟，折价的成本更低、效率更高。所谓“以抵押财产折价”，是指抵押权实现条件成就后，抵押权人与抵押人经过协商，按照抵押物自身的品质，参考市场价格，将抵押物的所有权由抵押人转移给抵押权人，抵偿相应债务，从而实现抵押权的一种方法。
再次，我国并未如法国、台湾地区的立法那样，承认流押契约的效力，而是完全禁止此类约定，认为其无效。《担保法》第40条规定：“订立抵押合同时，抵押权人和抵押人在合同中不得约定在债务履行期届满抵押权人未受清偿时，抵押物的所有权转移为债权人所有。”《物权法》第186条也有相同的规定。
最后，为避免抵押权人与抵押人协议实现抵押权时，损害同一抵押财产上的其他物权人、债务人以及债务人的普通债权人的利益，《物权法》采取了两项措施：其一，要求当事人在以抵押财产折价或者变卖抵押财产时，应当参照市场价格（第195条第3款）。该规定旨在防止因抵押财产变价后所得的价款过少，损害同一抵押财产上顺序在后的其他物权人和债务人的利益。其二，赋予因抵押权人与抵押人的协议而受到损害的债权人以撤销权。《物权法》第195条第1款规定：“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。协议损害其他债权人利益的，其他债权人可以在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内请求人民法院撤销该协议。”所谓“协议损害其他债权人利益”的情形主要是指，抵押人与抵押权人没有参照市场价格，以不合理的低价将抵押财产折抵给抵押权人或以不合理的低价变卖抵押财产，从而损害其他债权人的合法权益。“其他债权人”包括两类人：（1）同一抵押财产上顺位在后的其他担保物权人，包括建设工程价款优先受偿权人、[17]同一抵押房屋上顺位在后的抵押权人、同一动产上的质权人等；[18]（2）抵押人的普通债权人。当抵押人与抵押权人实现抵押权的协议存在损害其他债权人的情形时，依据《物权法》上述规定，受损害的债权人可以行使《合同法》第74条与第75条规定的债权人撤销权。[19]
（二）我国法上抵押权约定实现程序存在的问题
第一，《担保法》与《物权法》对流押契约采取完全禁止的态度，并不合理。在起草《物权法》的过程中，笔者以及其他一些学者力主承认流押契约的效力，以便降低抵押权的实现成本。[20]可是，立法者认为，禁止流押契约能够保护抵押人的合法权益，实现民法上的公平，[21]故《物权法》第186条依然禁止流押契约。笔者认为，对流押契约一刀切式地加以禁止，并不可取。只要采取一定的限制措施消除流押契约的弊端，则承认流押契约就既可以高效地实现抵押权，又不会对抵押人造成损害。这些限制性措施包括：其一，当被抵押的房屋是抵押人的唯一住所时，不得约定流押契约，因为这涉及抵押人的基本生存权。其二，当事人应当在抵押合同中参考市场价格确定抵押财产的价值，当抵押财产的价格超过被担保的债权金额时，抵押权人应当将超出的部分返还给抵押人。其三，在不动产抵押中，如果抵押权人与抵押人做出了流押条款的约定，该约定必须登记，否则不能对抗善意第三人。
第二，允许当事人对抵押权实现的情形进行约定，不利于提高抵押权实现的效率。《物权法》第195条第2款改变了《担保法》第53条第1款中确立的抵押权法定实现程序的性质，将诉讼程序改为“请求人民法院拍卖、变卖抵押财产”的程序。抵押人与抵押权人就抵押权是否存在、抵押权实现的条件成就与否等问题没有争议，只是对究竟拍卖还是变卖抵押财产有不同意见且无法协商达成一致之时，抵押权人有必要请求法院拍卖或变卖抵押财产。对于抵押权人的申请，法院当然要审查，审查的主要目的就是抵押权实现的要件成就与否。按照以往《担保法》第53条第1款的规定，只要“债务履行期届满抵押权人未受清偿”的，抵押权人可以实现抵押权。对这种抵押权实现要件成就与否，法院很容易查明。一旦确认抵押权实现的条件成就了，就可以通过高效的法定程序来实现抵押权。可是，依据《物权法》第179条第1款、第195条第1款，除了债务人不履行到期债务外，抵押权人与抵押人还可以特别约定其他的抵押权实现的情形。显然，要判断当事人约定的各种抵押权实现的情形是否发生，较为困难且极易产生争执。而在发生民事争执的情况下，抵押权人与抵押人、债务人必须另行提起诉讼，通过民事诉讼程序解决之。这样一来，抵押权实现的成本无形中就增加了。
三、抵押权法定实现程序的立法模式
在大陆法系国家和地区中，抵押权法定实现程序的立法模式有两种：一是非讼程序的立法模式，二是诉讼程序的立法模式。
（一）非讼程序立法模式
在非讼程序立法模式中，抵押权实现的条件成就时，抵押权人可以向法院申请对抵押财产进行强制拍卖。申请拍卖抵押物的事件属于非讼事件，适用非讼程序，具体步骤为：首先，抵押权人应当向抵押财产所在地的法院提出实现抵押权的书面申请，并提供初步的证据证明抵押权实现的条件成就。其次，法院对申请进行审查，符合规定的，做出允许拍卖的裁定。该裁定就是执行依据，据此可对抵押财产进行强制执行。不符合规定的，裁定驳回申请，抵押权人可以另行起诉。对抵押权的法定实现程序采取非讼程序立法模式的国家和地区如法国、日本、韩国和我国台湾地区。例如，在日本，债务人不履行到期债务时，抵押权人可以请求法院对抵押财产进行强制拍卖，具体的实现程序就是《民事执行法》规定的不动产拍卖程序。日本《民事执行法》第181条第1款规定：“作为实行担保权的拍卖，以第43条第1款所规定的不动产（包括同条第2款视为不动产的，以下称“动产”）为标的，仅限于提出下列文书时开始：①证明担保权存在的确定判决或家事审判法第50条规定的审判或者与这些具有同等效力的文件副本；②证明担保权存在的公证人所作成的公证证书的副本；③登记机关担保权的登记簿的副本（假登记除外）；④对一般先取特权，证明其存在的文书。”抵押权人有了这些文件，就可以向抵押物所在地的地方裁判所提出拍卖抵押物的申请（《民事执行法》第2条）。裁判所对抵押权人提出的申请进行审查，主要审查的是抵押权实现的要件完备与否，至于实体法上问题如抵押权是否存在等，不予审查。[22]经审查认为符合条件的，法院做出拍卖的裁定，进行强制拍卖。如果债务人或者抵押人认为债权履行期限尚未届满，或者抵押权不存在或消灭，他们有权依据《民事执行法》第11、182条提出执行异议。
在韩国，当抵押权人与抵押人无法就抵押权的实现达成合意的，抵押权人可以依据《民事执行法》向法院申请强制执行。不动产抵押权人请求法院强制拍卖或强制管理的，须提交申请书并附上证明抵押权的材料（即不动产登记簿的复印件）。受理抵押权人的申请后，法院不做实体审查。也就是说，法院并不审查登记的效力或实体的权利义务关系，它可以直接做出竞卖开始的决定。抵押权人对于抵押权是否存在，也不负有举证责任。“这一点与执行申请人向执行机关提交了具有执行力的执行正本后，执行机关不再审查实体法律关系而直接开始执行一样。”[23]
在我国台湾地区，“非讼事件法”第72条规定：“民法所定抵押权人、质权人、留置权人及其他法律所定担保物权人声请拍卖担保物事件，由拍卖物所在地之法院管辖。”该法之所以将申请抵押物拍卖规定为非讼事件，就是为了“利用非讼程序的经济性与迅速性，俾能使资金流转顺畅，而又助于市场运行。”[24]抵押权人向法院声请准予拍卖抵押物的裁定时，应当提交他项权利证明书、不动产登记誊本、抵押权设定契约书及债权证明，如借据、票据等。[25]台湾地区“最高法院”1961年度台抗字第186号裁判认为，法院对抵押权人的声请进行形式审查，也就是说，法院只是从程序上审查应否许可此种强制执行，即抵押权有无依法登记及债权是否已届清偿期而未受清偿的情形。至于实体上抵押权法律关系是否存在等，属于实体法上的问题。即便抵押人或债务人对这些法律关系有争执，亦应另行提起确认抵押权不存在或涂销抵押权之诉，不能在抗告程序中主张以求解决。[26]在法院审查后做出了准许拍卖抵押物的裁定的，该裁定为执行名义，抵押权人得申请强制执行。因此，在我国台湾地区，抵押权的法定实现程序实际上是分为两个阶段：第一阶段为非讼程序，通过该程序抵押权人取得执行名义，即地方法院的非讼中心或者民事庭作出的准予拍卖抵押物的裁定；第二阶段为强制执行程序，即取得执行名义的抵押权人向地方法院的强制执行庭申请强制执行。[27]
（二）诉讼程序立法模式
德国与奥地利采取的是诉讼程序的立法模式。在德国和奥利地民法中，只有不动产上才能设立抵押权，而不动产对于其所有人的生存至关重要，不得任由他人轻易拍卖。此外，同一不动产上可能存在多种权利，如果任由抵押权人拍卖也会损害这些人的合法权益。故此，德国和奥地利都不允许抵押权人与抵押人约定实现抵押权，而要求必须通过强制执行的方式将抵押财产变价（《德国民法典》第1147条、《奥地利民法典》第461条），即抵押权人须请求法院对抵押财产进行强制执行。由于任何强制执行都必须有执行名义，因此抵押权人也必须有执行名义（Vollstreckungstitel），用来证明自己有实现抵押权的权能。由于这种强制执行是对不动产这一有体物的执行，故此该执行名义属于“物上的执行名义（ein dinglicher Titel）”。
在德国法中，抵押权人可以获得的物上执行名义有二：首先是可执行证书（die vollstreckbare Urkunde），即由法院或公证机关制作的文书，其中记载了抵押人与抵押权人在设立抵押权时做出的，抵押人服从对不动产的强制执行的约定（《德国民事诉讼法》第794条第1款第5项）。在有可执行证书的情况下，抵押权人只要证明抵押权已经到期就可以请求法院对抵押的不动产进行强制执行。[28]这是一种非常方便的强制执行程序，成本低、效率高。[29]如果没有这种可执行证书，抵押权人要针对抵押财产进行强制执行就必须有另一个物上的执行名义即“判决（das Urteil）”，否则强制执行程序无法开始。[30]要取得这样的判决，抵押权人就必须基于不动产抵押权而以抵押人为被告，向被抵押的不动产所在地的法院，针对抵押物提起以抵押人单纯地容忍强制执行为目的的“对物之诉（dingliche Klage）”。[31]之所以说，该诉讼的目的只是在于抵押人的容忍是因为，抵押财产的所有人虽有解消（abloesen）抵押权以避免不动产被强制执行的权利（《德国民法典》第1142条），却不负有依据不动产抵押权清偿债务的义务。[32]当然，抵押权人也可以在提起对物之诉的同时，基于主债权而针对债务人提起“对人的诉讼（persoenliche Klage）”或“债务之诉（Schuldklage）”。该诉讼与针对抵押财产的对物诉讼的区别在于：对人的诉讼使得债权人可以就债务人的全部财产受偿，而对物的诉讼可以使得债权人就抵押财产优先于其他债权人受清偿。[33]
四、我国法上抵押权法定实现程序的演变
（一）《担保法》中的抵押权法定实现程序
《物权法》颁布之前，对抵押权法定实现程序做出规定的是《担保法》第53条第1款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法）若干问题的解释》（以下简称“《担保法解释》”）第128条第1款及第130条。这些规定确立的抵押权法定实现程序为：首先，无论是不动产抵押，还是动产抵押，在抵押权人与抵押人没有就抵押权的实现达成合意，即无法以约定的程序实现抵押权时，只能通过法定的程序来实现抵押权。当然，抵押权人也可以不与抵押人协商，直接通过法定程序来实现抵押权。其次，所谓抵押权人与抵押人“协议不成”包括两种情形：（1）抵押权人与抵押人就抵押权实现的条件是否成就发生争执，即双方对债务履行期限是否届满都有分歧；（2）抵押权人与抵押人就抵押权实现的条件已经成就不存在异议，只是就抵押权实现的方式，比如究竟是拍卖还是变卖等发生争执。《担保法》立法者认为，无论发生上述哪一种情形，都说明“在双方当事人中存在争议，双方不能通过协议解决该争议，抵押权人就可以诉诸法院，通过诉讼程序解决。” [34]最后，抵押权的法定实现程序是指诉讼程序，即由抵押权人向法院提起诉讼。申言之，当债务人与抵押人为同一主体时，就是由债权人即抵押权人针对债务人即抵押人提起民事诉讼；当抵押人是债务人之外的第三人时，债权人不仅要起诉债务人，而且要起诉抵押人，即抵押权人必须以债务人与抵押人为共同被告提起诉讼。因为，只有这样，法院在案件的审理过程中才能够对主合同（即债权合同）与从合同（即抵押合同）中可能存在的任何纠纷进行审查，防止做出错误的裁判，尽管最高人民法院也清楚这种做法会增加当事人的诉讼负担。[35]
（二）《物权法》对抵押权法定实现程序的新规定
显然，《担保法》及《担保法解释》以诉讼程序作为抵押权的法定实现程序存在很大的缺陷。因为它大大增加了抵押权人实现抵押权的成本，延长了抵押权的实现时间，不利于发挥抵押权的担保与融资功能，故此，该抵押权实现的法定程序饱受批评。[36]在《物权法》起草过程中，“不少人提出，要求抵押权人向人民法院提起诉讼以实现抵押权的规定使得抵押权的实现程序变得复杂而且漫长，有时抵押权需要一两年才能实现。建议为使抵押权的实现程序更加简便，应当允许抵押权人在协议不成的情况下，直接向人民法院申请拍卖、变卖抵押财产。” [37]该意见被立法者所接受，故《物权法》第195条第2款规定：“抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。”
从立法资料来看，《物权法》第195条第2款作此规定的理由在于：
抵押权人与抵押人未就实现抵押权达成协议，主要有两种情形：一是双方就债务履行期届满债权未受清偿的事实没有异议，只是就采用何种方式来处理抵押财产的问题达不成一致意见；二是双方在债务是否已经履行以及抵押权本身的问题上存在争议，如双方对抵押合同的有关条款或者抵押权的效力问题存在争议，这些问题实际上是实现抵押权的前提条件，双方对此发生争议，也就根本谈不上协议以何种方式实现抵押权了。对于第一种情形，即抵押权人与抵押人仅就抵押权实现方式未达成协议的，为了简便抵押权的实现程序，本条规定，抵押权人可以直接请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。对于第二种情形，抵押权人仍应当采取向人民法院提起诉讼的方式解决。[38]
这就是说，《物权法》立法者并未完全排斥诉讼程序，只是没有将之作为必经程序。如果抵押权人与抵押人在抵押权的效力、抵押权实现条件是否成就等问题上存在争议，则抵押权人只能针对抵押人、债务人提起民事诉讼来解决该争议。实际上这与《担保法》第53条第1款第2句规定的程序是一样的。抵押权人请求法院拍卖、变卖抵押财产的程序，只出现在抵押权人与抵押人仅就抵押权的实现方式（拍卖还是变卖等）没有达成一致的情形。
五、《物权法》中抵押权法定实现程序的性质
（一）学说上的争论
由于缺乏相关的法律或司法解释的明确规定，因此人们对《物权法》第195条第2款确立的抵押权法定实现程序—即“请求人民法院拍卖、变卖抵押财产”的程序—的性质如何，存在很大的争议，代表性观点有以下三种。
1．强制执行程序说
此说认为，《物权法》第195条第2款规定的是强制执行程序，即抵押权人在与抵押人无法就抵押权的实现方式达成合意时，可以持抵押合同、登记簿等材料直接向法院的强制执行机构申请强制执行。[39]
2．非讼程序说
