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国务院


国务院关于进一步促进蔬菜生产
保障市场供应和价格基本稳定的通知

国发〔2010〕26号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　党中央、国务院历来高度重视蔬菜生产和市场供应工作，通过实施“菜篮子”工程等政策措施，促进了蔬菜生产和流通快速发展，蔬菜产量大幅增长，品种日益丰富，质量不断提高，市场流通体系逐步完善，基本满足了城乡居民日益增长的消费需要。但近年来，由于一些地区“菜篮子”市长负责制弱化，措施不落实，蔬菜生产水平和组织化程度依然偏低，流通设施能力不足，造成部分大城市蔬菜自给率过低、蔬菜价格大起大落、农民“卖菜难”和居民“买菜贵”并存等问题日益突出。对此，必须充分发挥市场机制的作用，强化“菜篮子”市长负责制，加大政府调控力度，把解决当前问题和建立长效机制结合起来，采取更加有针对性的措施，进一步促进蔬菜生产，保障市场供应和价格基本稳定。现就有关问题通知如下：
　　一、切实强化“菜篮子”市长负责制
　　（一）稳定和提高大城市蔬菜自给能力。大城市特别是城区人口在百万以上的大城市人民政府要切实采取有效措施，进一步增加投入，稳定和增加郊区蔬菜种植面积，调动和保护菜农的种菜积极性，切实提高本地应季蔬菜的自给能力。要抓紧制定郊区“菜篮子”建设发展规划，实行菜地最低保有量制度，进一步加强对老菜地的保护，在城市周边地区合理规划建设新菜地。实行更为严格的占补平衡和补偿机制，征占菜地的补偿标准要严格按当地征地统一年产值标准和区片综合地价执行。提高大城市新菜地开发建设基金收取标准，用地单位缴纳的新菜地开发建设基金必须全部用于建设新菜地和发展蔬菜生产。要统筹使用土地出让收入，加大对蔬菜生产设施的支持力度。
　　（二）加强城市蔬菜批发和零售市场的建设、服务与管理。城市人民政府要高度重视蔬菜批发和零售市场在保障居民消费中的重要作用，合理规划布局蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜店，保证批发市场和菜市场建设用地。要增加零售网点，积极推进规范型菜市场发展，在特定时段为流动菜摊开辟专门销售区域，方便居民购买。要对蔬菜农贸市场和社区菜店建设给予必要的补贴，重点整治农贸市场和超市乱收摊位费及其他各种名目收费等不规范行为，切实解决摊位费过高的问题。要督促和引导农贸市场、社区等提高服务意识和水平，为零售商贩经营创造便利。要加大监管执法力度，对经销商销售冒充“无公害”、“绿色”、“有机”蔬菜及哄抬菜价的行为依法严肃查处。要加强对市场销售蔬菜的检验检测，保证质量安全。对符合标准的配送蔬菜等生鲜农产品的厢式货车，要通过发放特别通行证等措施，允许其24小时进城通行和便利停靠。
　　（三）强化城市蔬菜供给应急能力建设。城市人民政府要抓紧制定和完善本地区蔬菜市场供应的应急预案，保障本城市居民的基本生活和社会稳定。要根据消费需求和季节变化，建立适合本地区的蔬菜储备制度，确保重要的耐贮存蔬菜品种5－7天消费量的动态库存；制定异常情况下保障城市低收入居民蔬菜基本消费需求的救济办法，保证其基本生活水平在蔬菜价格大幅上涨时不降低。
　　为保证上述措施落到实处，要建立健全“菜篮子”市长负责制的考核评价体系，加强对生产、流通各环节的综合考核，将菜地和种植保有数量、重要蔬菜产品自给率、蔬菜价格异常波动、蔬菜产品质量安全合格率等重要指标进行量化，作为市长负责制的内容。大城市人民政府要抓紧制定落实“菜篮子”市长负责制的具体工作方案，并在2010年10月底前报省级人民政府。11月底前，各省级人民政府要将本地区落实情况报国务院。农业部、商务部、工商总局、发展改革委要会同有关部门开展专项督查。
　　二、加强蔬菜重点生产基地建设
　　发展改革委要协调有关部门，在整合现有各类资金和扶持政策的基础上，按照有关规划，进一步加大对重点蔬菜生产基地建设的支持力度，改善菜田基础设施条件，配套建设蔬菜产后预冷处理设施等，提高蔬菜生产水平和重要时节的应急供应能力。鼓励大城市到蔬菜优势产区建立生产基地，保证稳定的供应渠道。鼓励银行金融机构加大对蔬菜生产的信贷支持力度，改进金融服务。保险公司要完善蔬菜保险产品，积极引导菜农投保，有条件的地方可对保费适当给予财政补贴。农业部要会同有关部门加强蔬菜种质资源创新和良种培育，加大先进适用技术推广应用力度，安排一定比例的种子工程投资，用于蔬菜品种改良中心和良种繁育基地建设，提高优良种苗供应能力，完善农技推广服务体系。进一步加强蔬菜质量安全工作，加快建立高产、高效、优质、安全的蔬菜产业约束机制。支持蔬菜标准园创建工作，推进标准化生产。加强对蔬菜病虫害统防统治、菜地质量修复与平衡施肥等技术指导，依法严禁使用高毒高残留农药，推广使用蔬菜良种和高效低残留农药（含生物农药），有条件的可实行重点品种免费供种供药。制定蔬菜种植环境污染物的限量标准，并加强监测。建立质量安全检测及追溯机制，严格产地准出制度。
　　三、改善蔬菜流通设施条件
　　加快推进农产品冷链物流发展，发展改革委要安排专项资金加强产地蔬菜预冷设施、批发市场冷藏设施、大城市蔬菜低温配送中心建设，推广节能环保的冷链运输车辆及相关配套设备。发展改革委、商务部、农业部要进一步加大支持力度，继续实施农产品批发市场升级改造工程和“双百”市场工程，加快产地农产品批发市场建设，在产销衔接和市场调控的重要地区，升级改造一批带动能力强、辐射大城市销区的大型蔬菜批发市场。推进标准化菜市场示范工程建设，支持城市菜市场的建设改造。发展改革委、铁道部要加强产销地铁路专用线、铁路冷藏运输车辆及场站设施建设，发挥铁路运输的比较优势，促进大批量、长距离蔬菜的铁路运输。
　　四、完善“绿色通道”政策
　　省级人民政府要进一步落实和完善鲜活农产品运输“绿色通道”政策，在全国范围内对整车合法装载运输鲜活农产品的车辆免收车辆通行费。交通运输部要会同有关部门抓紧研究解决扩大“绿色通道”政策覆盖的蔬菜品种范围，以及由于少量超载和少量混装其他农产品而产生的整车全程收费等问题。同时，地方人民政府和有关重点企业要加强与铁路部门的沟通协调，铁路部门要及时掌握蔬菜运输需求，妥善做好运力安排，优化运输组织，适时组织开行蔬菜的班列，支持蔬菜运输。
　　五、提高蔬菜产销的组织化程度
　　农业部要进一步加强工作指导，加大支持力度，扶持蔬菜生产合作社的发展，提高蔬菜生产的组织化程度。商务部要以“农超对接”等工作为抓手，积极引导大型零售流通企业以及学校、酒店、大企业等最终用户与产地蔬菜生产合作社、批发市场和龙头企业等直接对接，提高零售环节产销对接的蔬菜流通比重，降低营销费用。为切实解决农民“卖菜难”和居民“买菜贵”的问题，各级人民政府要对各类蔬菜产销对接活动予以积极扶持，引导产区和销区建立稳定的产销关系，促进蔬菜合理有序流通。
　　六、强化蔬菜信息体系建设
　　发展改革委、农业部、商务部要根据部门职责分工，协调配合，抓紧研究建立覆盖主要蔬菜品种的生产、流通、消费各个环节的信息监测、预警和发布制度，对种植面积、产量、交易量、库存量及价格进行及时监测，扩大监测品种和范围，在大型蔬菜批发市场建立主要蔬菜品种的交易量、批发价格的日监测制度，提高信息传递效率，强化对蔬菜生产、市场和价格走势的分析预警，按照公开、透明的原则，通过政府和部门网站、主流媒体以及手机报等新兴传播平台，加强舆论引导，及时发布相关信息，积极引导蔬菜种植户、经营者合理安排生产和经营活动，稳定生产者、经营者、消费者的市场预期；要积极引导消费者理性消费，提倡节约，减少浪费。要加大对捏造、散布虚假价格信息的新闻媒体、经营者或个人的监督查处力度，防止不实信息误导市场。
　　七、统筹抓好当前“菜篮子”产品生产供应
　　今年入汛以来洪涝灾害频发，也给蔬菜生产供应造成一定影响。地方各级人民政府、各有关部门要积极采取措施，认真做好当前蔬菜恢复生产和市场供应工作，确保价格基本稳定。同时，要继续落实好《国务院办公厅关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》（国办发〔2010〕18号），抓好肉蛋奶和水产品等“菜篮子”产品的生产与市场供应，继续落实好国家关于支持生猪和奶业等稳定发展的政策措施。针对洪涝灾害给蔬菜生产和畜禽水产养殖造成的损失，抓紧制定支持菜地大棚、畜禽圈舍、池塘网箱等灾毁设施修复重建的政策措施，实行种苗补贴，搞好饲料供应，帮助迅速恢复生产。要加强生产和市场监测预警，及时发布信息，积极组织货源，做好区域调剂，及时动用储备，严厉打击囤积居奇、欺行霸市、串谋涨价等不法行为，维护正常市场秩序。
　　做好促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定工作，是当前及今后一个时期的一项重要工作任务。各地区、各有关部门要从管理好通胀预期、进一步贯彻中央“惠民生”方针政策和保护农民利益的高度，充分认识这项工作的重要性和紧迫性，按照职责分工，把各项工作措施尽快落到实处，为经济社会保持平稳较快发展提供坚实保障。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一○年八月二十七日

　　内容提要：
本文主要论述再审制度的改革，从再审制度的历史发展、重要意义和目前存在的问题分析,提出了再审制度改革的设想。在再审制度改革设想方面，主要论述再审机构的改革、再审案件的审理改革和启动再审程序等三个方面。

为了防止冤、假、错案的发生，确保人民法院的案件质量，让不服已经发生法律效力的判决、裁定及民事调解协议的当事人在一定期间有申请再审的机会，刑事诉讼法、民事诉讼法及行政诉讼法制定了再审制度。再审制度是一种特殊的司法救济程序，是通过依法纠正确有错误的已经发生法律效力的判决、裁定，维护当事人合法权益，维护司法公正和司法权威，促进社会稳定。再审制度在我国社会主义法律制度中，具有重要的地位和作用，再审制度的改革对完善社会主义法律制度起到了一定的促进作用。

一、再审制度的历史和重要意义

再审制度在各个不同的历史时期对人民法院的审判工作都起到了重要的作用，为人民法院纠正和评反了大量的冤、假、错案。

（一）、再审制度的历史发展

在三大诉讼法施行前，各级人民法院在审判业务中没有一个比较完整的规范的审理申诉案件的程序，没有专门审理的机构和人员，没有再审制度。对于申诉案件处理，只有按照当时的法律、法规和政策受理和解决，并且当时的申诉案件大都是刑事案件。这种做法纠正和评反了在许多建国初期镇压反革命中的冤、假、错案，“反右”时期的冤、假、错案，“文化大革命”中的冤、假、错案。这种处理申诉案件的做法，经过几代法官的审判业务经验积累，形成了今天的再审制度。自从一九七九年十月一日刑事诉讼法施行后，才开始有了刑事再审制度。各级人民法院设立申诉庭后，才有专门审理再审案件的审判机构和审判人员，审理申诉刑事案件。继刑事诉讼法后，民事诉讼法、行政诉讼法也相继实施，结束了历史上再审制度的空白。从此，我国的再审制度才开始逐步走上正规化、程序化和法律化。

（二）、再审制度的重要意义

再审制度是一项司法救济的法律制度，是人民法院坚持有错必纪的原则在审判工作中的体现，通过司法救济，纠正了确有错误的已经发生法律效力的判决、裁定及民事调解协议，纠正人民法院判决、裁定及民事调解协议已经发生效力的冤、假、错案。当事人对一、二审已经发生效力的判决、裁定及民事调解协议不服，认为已经发生法律效力的判决、裁定及民事调解协议确有错误，可以通过再审制度申请进行改判再审。有许多错案就是经过再审得到纠正。

再审制度是人民法院审理案件的最后一道关。原审案件经过了一审、二审的程序进行审理作出判决、裁定，但当事人仍不服，认为一、二审判决、裁定均有错误，依法可以通过申请再审或通过人民检察院提出抗诉启动再审程序。经过再审程序审理的案件，按一审程序再审，当事人不服的可以上诉；按二审程序再审，当事人不服的不能上诉。对再审判决、裁定仍不服的不能再次申诉再审和抗诉，不能启动再审程序，只能作申诉处理。所以，再审制度是审理案件的最后一道关。

再审制度也是人民法院把握案件质量的最后一道关。原审判决、裁定认为的事实是否清楚、理由是否充分，法律适用是否得当，判决、裁定的结果是否有法律依据，以及审理程序是否合法等，都要通过再审程序的审查。虽然通过了这一程序的审查，但审查不严的，错案就得不到纠正，错案永远还是错案，人民法院审理的案件在质量上就得不到保证。

再审制度的重要性各级人民法院应当充分认识，高度重视。充分行使再审制度的功能作用，通过司法救济纠正确有错误的判决、裁定及民事调解协议，保证人民法院的案件质量得到提高。

二、目前再审制度存在的问题

三大诉讼法实施后，再审制度开始逐步走上程序化、规范化和法律化。三大诉讼法规定， 再审必须另成组成合议庭①、按原审程序审理、按照一审程序审理的案件判决后当事人不服的可以上诉②等。三大诉讼法已经实施多年，最早的刑事诉讼法已经实施了二十五年，最后的行政诉讼法也实施了十五年。随着社会的不断发展和进步，三大诉讼法中有关再审制度的规定，有的已经不适合形势发展的要求。如再审立案条件、再审立案程序以及由生效裁判的原审人民法院审理，以及申诉与申请再审的关系、立案审查与进入再审的关系等问题，使再审案件很难进入再审程序。即使案件得到再审，再审后案件也很难得到改判，确有错误的判决、裁定也难得到纠正。造成了当事人多次申诉和上访，甚至是长期申诉和上访，给社会带来了一定的不稳定的因素。有的案件导致了刑事案件小案转化为大案，民行事案件转化为刑事案件。针对目前再审制度存在的问题，再审制度应当有必要进行改革。

三、再审制度改革的设想

三大诉讼法施行后，再审制度虽然为审判业务、司法实践起到了一定的积极作用和救济作用，并且也取得了一定的成效。但目前的再审制度还不能适应形势发展的要求。为了适应目前和今后社会发展的要求，再审制度应当进行改革。

（一）、再审机构的改革

对于再审制度，从现有的法律来看，就是审理本院已经发生法律效力案件的制度。当然，很多错案就是通过这一制度得到纠正，让申请再审的当事人服判息诉。法律上虽然有了这项制度，但有些当事人却没有得到这项法律制度的保护。主要的原因就是原审人民法院自己纠正自己的案件。首先，主观因素方面难得转变，原审是本院认定的事实、理由，并以此适用法律作出的案件处理结果，原审人民法院难以接受当事人的申诉观点和理由，也难以发现问题，坚持自己的主观意志。其次，即使发现是错案也不想纠正。特别是那些不是全错的错案，或小案。当事人屡屡申请再审都得不到立案受理，即使得到立案受理并进行再审，也得不到改判。从上到下都有规定，一个法院办错了一件案，就要影响到当年的政绩。单位领导尤其是分管领导及正职领导都要受到一定的政绩影响。再次，回避制度没有完全、彻底，虽然三大诉讼法规定再审案件必须另行组成合议庭。在再审程序中，原审本案的合议庭组成人员虽然已经回避，但曾经参加本案讨论的审判委员会委员却没有回避。从表面上来看，合议庭似乎是决定案件处理结果的组织。但实际上审判委员会才是决定案件处理结果的组织，具有本院最高的审判监督权和最终的决定权。新的合议庭的意见与原审不一致，或者与主管审判监督的副院长、院长的意见不一致，通过审判委员会讨论决定，最终以审判委员会的意见作出判决或裁定，即维持原判决或裁定。总而言之，再审案件难以做到原审人民法院自己改判自己的案件，再审案件应当由另一人民法院或上一级人民来再审才比较公正。所以，再审案件的审理机构不宜设在基层人民法院，应当设在中级人民法院以上的人民法院。

（二）、再审案件的审理改革

1、应当由上一级人民法院审理下一级人民法院的再审案件。

三大诉讼法规定，再审是审理本院已经发生法律效力的案件。但这一规定带来很大的弊端，使申请再审当事人不能充分行使申请再审的诉权，也得不到保护他们的申请再审的权利。在主观意志方面，自己审理的案件难以发现自己的错误。尤其是院领导，不愿见到自己领导时期出现的错案。特别是原审经过审判委员会集体讨论决定的案件，再审合议庭认为原审裁判确有错误，需要改判，而审判委员会就难得扭转思想意识，难得改判。原审经过院领导审查和经过审判委员会讨论决定的案件，再审合议庭审理认为原审裁判确有错误，需要改判，审判委员会讨论决定也不会改判。在荣誉和利益方面，自己难以纠正自己的错案。院领导的政绩、主审该案的审判员的政绩、本单位在完成目标管理责任制方面都要受到很大的影响。发现一案错案，该单位、该院领导和主审该案的审判员就要失去当年可以得到的荣誉和利益。所以，下一级人民法院的再审案件应当由上一级人民法院进行审理。从而可以杜绝原审人民法院不情愿自己纠正自己案件的弊端。

2、再审程序应有开庭审理和不开庭审理两种程序并存。

刑事诉讼法对再审案件有应当开庭审理和可以不开庭审理的两种开庭审理程序③。民事诉讼法、行政诉讼法一律强调再审案件只有应当开庭审理一种开庭审理程序④。从以往的审理来看，各地人民法院都不敢违背法律这一规定，一律按照开庭审理程序。再审案件提起的原因大致有两种，一是当事人有新的证据，新的证据能证明原审认定的事实的错误，导致判决的错误；二是没有新的证据，但当事人有充分的理由，认为原审认定事实和理由错误，导致判决的错误。从这两种情况来看，第一种是当事人自己在原审举不出证据，因在原审中举证不能造成裁判错误的结果。这种情况在再审程序中仍属于当事人与当事人争议之间的关系。这种当事人争议之间的关系，应当由当事人在再审程序中进行举证、质证和辩论。审理这种情况的再审案件，应当适用开庭审理程序。第二种情况，一方面，双方当事人在原审中已经完成了举证、质证和辩论，在再审中再由双方当事人再次举证、质证和辩论等阶段进行开庭审理已经没有必要。另一方面，申请再审当事人从原来原审对对方当事人发生争议转化为对法院裁判认定的事实、理由有异议，简单地说，是申请再审当事人与法院之间的关系，解决这一关系就没有必要再次开庭审理，应当适用不开庭审理。所以，对再审案件的审理不能一刀切，应当存在两种开庭审理程序，即应当开庭审理程序和可以不开庭审理程序。进行再审程序，应当根据具体情况具体要求，该按照开庭审理程序的就按开庭审理程序，该按不开庭审理程序的可以适用不开庭审理程序进行审理。所以，应当开庭审理程序和可以不开庭审理程序应当并存。

3、再审上诉案应当由上一级人民法院的审判监督庭进行二审。

审判监督工作历来是法院内部审判工作最薄弱的环节，自上而下没有一个系统的有效的工作机制，没有一个明确的工作范围和职责。上级人民法院审判监督庭对下级人民法院审判监督庭的工作指导，仅仅在于一年一次的庭长例会上进行指导，其余就是各干各的案件，互不相干，从无指导和捡查工作。在一个法院内也没有一个具体的工作制度或工作范围，简单的习惯的工作范围就是审理申诉案件。

再审案件包括刑事案件、行政案件和民商事案件等不同性质的案件。下一级人民法院的再审案件，经过再审判决或裁定后，根据三大诉讼法规定当事人可以上诉⑤。但再审的上诉案件却由上一级人民法院对口的业务庭进行审理，而上一级人民法院的审判监督庭无权审理。如果再审上诉案件在原审时曾请示或汇报过上一级人民法院的对口业务庭，那么这些再审上诉案件就存在着上一级人民法院的对口业务庭自己审理自己决定的上诉再审案件。再审案件就体现不出两审终审制。上一级人民法院的审判监督庭是指导下一级人民法院的审判监督庭的审判业务工作，对再审上诉案件的审理应当是一项业务指导工作，而且是一项主要的业务指导工作。指导再审案件应当从接到当事人的再审申请书开始到立案受理、开庭审理等一系列审判工作。上一级人民法院审判监督庭没有对下一级人民法院审判监督庭审理的再审案件进行审理，就不了解下一级人民法院审判监督庭的审判业务以及开展审判监督的情况。上一级人民法院审判监督庭对下一级人民法院审判监督庭的再审案件没有监督，对其他工作更加没有监督和指导。这就是导致上下级人民法院审判监督庭脱节，没有上下级工作指导关系，没有业务指导关系。审判监督在法院内部要形成一整套完整的机制，应当从再审案件的监督指导开始，由上一级人民法院审判监督庭进行审理下一级人民法院审理的再审上诉案件，才能保持上下级人民法院审判监督的指导、监督关系。