在英国留学期间，经英国宪政事务部（Department of Constitution Affair）的安排，我到伦敦一家行政裁判所（Tribunal）实习。裁判所是在普通法院之外，根据法律规定而设立的某些专门裁判组织，用以解决行政上的争端和公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端。它独特的运行机制和模式值得我们品味。
专业化的裁判人员
据统计，英国现有各类行政裁判所近70种，数量近3000个。主要分为四大类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面的裁判所。行政裁判所的主要优势之一，就是为社会提供解决纠纷所需的具有专业知识和经验的人士。例如，处理针对地方税收官员决定的申诉，必须要熟悉税收法律和实践，所得税专门委员会的裁判员由税务专家担任；对于心理健康审查裁判所的人员，就必须“有这方面运营管理的经验和这方面的社会公益服务知识，或者上议院大法官认为相宜的其他资格或经历”；社会保障专员（Social Security Commissioner）通常是精通社会保障法并具有丰富经验，有超过10年法律执业背景的高级律师；再如，土地裁判所就设立一名总裁作为裁判所首脑；其他几名成员要么是特许测量师，要么是律师；此外，还有一名登记员，以及一名负责裁判所日常行政事务的裁判所经理。对强制购买土地后补偿的评估以及其他因其性质或数量不适合由普通法院审理的纠纷，则由这些专业裁判员来裁判。这些专业人员业务熟练，有助于更好地认定事实，适用规章和规则，对行政决定进行更为实体化的审查。
独立的审判权配置
行政裁判所具有相对独立和超然的地位，除了那些只能向大臣提起上诉的案件，其他大部分案件由于议会将裁判权只赋予了裁判所，因而裁判所是完全独立于政治控制的，绝不服从行政干预。裁判所人员不能由行政官员或者从属于行政机构的人员组成，而是由专业化的人员审查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问题进行更为全面的审查，对“政府项目和政策日复一日的运营，以及行政决定的实体内容”予以关注。无论哪一个大臣都不能对裁判所的裁决负责，一个大臣试图去影响某个裁判所的裁决都是不妥当的。裁判所有权规制自己的程序，这种程序自主权决定了裁判所的裁判程序可以依据当事人的申请而启动，也可以自行启动主动审查。主动审查时，要事先告知当事人，并要规定合适的方式让当事人表达意见。因为在英国，法院来审查法律问题，而政策问题则被视为行政机关固有的疆域。如果让法院代替行政机关来对公共政策问题做判断，被认为有悖于在行政和司法间分权的基本宪法原则。行政裁判所制度的存在很好地弥补了这种不足与缺陷。
简易而快捷的审理程序
裁判所总裁可以应当事人的请求，也可以自行决定举行听证前审查（Pre-hearing Review）。在听证前审查中，裁判所主席可以根据文件和书证，对申请中所涉及的任何法律和事实问题予以决断。如果裁判所在听证前审查中所作的意见对整个申请的处理将产生实质性影响，那么裁判所可以将该听证前审查视为听证会。例如《1996年土地裁判所规则》第39条中就规定了“审前审查”（Pre-trial Review）程序。听证中，裁判所有权选择自己认为最合适的、能够厘清问题的路径来设计听证会的方式和程序，以防止程序的僵化。但绝大多数的裁判所都实行口头审理，这可能还是它的法定义务。在听证会一开始，听证会主持人就要对听证会的方式和程序，以及相应的举证责任和证据规则予以说明。裁判所可以要求证人、宣誓者及专家出席听证会，可以要求他们为自己的举证而宣誓。裁判所采用对抗制诉讼模式（the adversarial System）。法官的任务不是发现案件真相，而是做案件的裁断者。当然，各类裁判所的裁判模式都不尽相同，像社会保障申诉裁判所的程序很大程度上就是非正式的，可以被粗略地定义为“讯问制”的。
在证据方面，裁判所通常不受严格证据规则的约束。可以接受传闻证据（Hearsay Evidence），也可以依赖裁判所成员自己的经验和学识来进行判断，而不限于听证会上所提交的事实。但根据自然公正原则的要求，如果要考虑更多的事实，就应告知受影响的当事人，给当事人以回应的机会。例如在道格代尔诉卡夫食品（Dugdale v Kraft Foods）案中，法院的判决认为：“职业裁判所（前身是产业裁判所）的成员之所以获得任命，是因为他们特别的经验和学识，因此，面对那些对他们而言显而易见的事项时，有资格运用经验和学识来弥补证据中的缺陷。但如果给出的证据与他们的经验和学识相悖时，他们不应一味地偏重自己的学识，而不给证人安排一个机会。”就证人证言形式而言，包括听证会上的口头证据，证人的书面陈述、证词摘要或者宣誓书。在裁判所认可的情况下，电话、视频等形式的证言也可被接受。在裁判所允许的情况下，证人可以出席听证会，对他的证言详加陈述，或是对书证中出现的新情况予以补充说明。裁判所有权决定是否允许当事人提交专家证据。
在听证开始后，如果裁判所三名成员中有除主持人之外的另外一名成员缺席，如果申请人同意也是可以被接受的。在裁决方面，根据《草拟裁判所规则指南》，登记员将接受的申诉申请发放给有关各方后，当事人如果没有意见反馈，或者行政机关的反馈意见表明它将同意申诉请求，而且裁判所也审视了提交的材料，考察了所争议问题的性质，认为不太可能引发行政裁决的偏见，也不存在什么重要的公共利益考量，可以无需听证程序就对申请作出裁决。例如《2003年移民和庇护申诉（程序）规则》第45条和《2000年信息裁判所（执行申诉）规则》第13条中，都对此做了类似规定。裁判所根据多数成员的意见作出裁决，并在裁决中记录是一致通过还是多数通过。听证会结束时，裁判所应以口头或书面形式作出裁决，并且尽可能快的形成文件，文件要包括对裁决的理由说明，并由裁决主持人签发。同时，裁判所的决定都要对公众公布。
中立而公正的裁决机制
早期的英国没有独立的行政法院系统，普通法院中也没有设立行政审判庭，甚至没有制定统一的行政诉讼程序规则。这既是传统行政所缺乏的，也是传统的司法系统所缺乏的。传统的行政系统缺乏裁决纠纷的中立性，而传统的司法系统又没有大批量处理纠纷足够的效率。因此，必须在二者之间取长补短，将司法保证中立、公正的程序机制与行政的效率结合起来。从经济合理性的角度看，行政裁判所可以迅速、低廉、分散地裁决大量个别案件。换句话说，各种类型的裁判所担负了大多数行政案件的初审任务，并可以运用与相应的行政裁判所有关的专业知识，这些专业知识不限于法律专业知识，还包括其他职业领域的相关经验。这一事实本身就使行政裁判所比法院更容易为公众接近。因此，从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。这正如1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会的报告中所指出的，裁判所比法院的优势在于，“低廉、技术化、快速及专业。”裁判所裁决机制，使得申请人能更好地理解裁判程序，更有效地去表达意愿，从而以相对较低的成本，获得公正的裁决。
张弛有度的上诉申诉制度
对于裁判所的裁决，是否有上诉、申诉权利要取决于特定类别裁判所的立法中是否规定了申诉权利。这可以分为三种情况：第一种情况是，法律未规定申诉权利。例如《1980年教育法》创设了教育申诉委员会，但没有规定委员会的申诉权利；第二种情况，法律仅仅规定了对法律问题提起申诉的权利，或就法律问题向高等法院上诉的权利，例如对于特殊教育类的案件。还有《1970年薪资平等法》、《1976年种族关系法》、《1974年卫生和安全法》等法律中，规定可以对产业裁判所裁决中的法律问题提起申诉；第三种情况，可以就事实问题和法律问题提起申诉。如移民类的案件就可以上诉到上诉行政裁判所（the Immigration Appeal Tribunal）,还有社会保障及儿童抚养专员（the Social Security and Child Support Commissioners）,土地及估价上诉行政裁判所（the Land and Valuation Appeal Tribunal）,财政及税收上诉行政裁判所等。
另外，上诉的途径主要可以分为以下三类：1.向其他裁判所提起申诉。在移民、社会保障、土地、交通以及税收这五个领域中，对“一级裁判所”（First-tier Tribunals）的初始裁决不服的，可以向“二级裁判所”（Second-tier Tribunals）提起申诉。2.向大臣上诉。有的法律规定，对于不服裁判所的裁决，可以向大臣提起上诉。这样的规定并不多见，大多是需要依政策裁判的案件。3.向法院提起上诉。对于许多上诉行政裁判所的案件，法律还规定了可以向高等法院进一步上诉，而对于社会保障及儿童抚养专员的决定，或者就业上诉委员会的决定，法律规定可以直接向上诉法院上诉。
（作者单位：内蒙古自治区高级人民法院）
北海市市级行政事业性收费和罚款收缴、罚缴分离实施办法
广西壮族自治区北海市财政局 中国人民银行北海市中心支行
北海市市级行政事业性收费和罚款收缴、罚缴分离实施办法
第一条 为了规范行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理，加强对收费和罚款收缴活动的监督，根据《中共北海市委员会、市人民政府关于进一步改善投资软环境的决定》和市财政局、监察局、物价局、审计局、中国人民银行北海市中心支行联合下发《北海市市级行政事业性收费收缴分离暂行办法》、 《北海市市级罚款决定和罚款收缴分离暂行办法》的规定，制定本实施办法。
第二条 行政事业性收费和罚款的收取、缴纳及相关活动，适用本办法。
第三条 行政事业性收费和罚款实行收缴、罚缴分离，采取银行代收制。
不宜实行收缴、罚缴分离的行政事业性收费和罚款，符合下列条件之一的，由执收执法单位提出申请，经财政部门批准后，可委托执收执罚单位直接征收：
(一) 单项收费金额在50元以下(含50元)的和单次罚款在20元
以下(含20元)的；
(二) 地处偏僻，距财政设立的缴款点较远的；
(三) 不当场执收执罚，事后难以执行的；
(四) 其它不宜实行收缴、罚缴分离的。
第四条 财政部门对执收执罚单位和收费、罚款项目进行编码。单位编码采用九位数，其中：前三位代表主管部门，中间三位代表二级执收执罚单位，后三位代表基层执收执罚单位；项目编码采用三位数，代表资金性质(收费、罚款及往来款)及项目名称。
第五条 经市财政局会同中国人民银行北海市中心支行确认，下列商业银行为市直行政事业收费和罚款收缴、罚缴分离的代收银行：
1、工商银行北海分行；
2、农业银行北海分行；
3、中国银行北海分行；
4、建设银行北海分行；
5、交通银行北海支行。
第六条 财政部门商各代收银行同意，经中国人民银行北海市中心支行审批，在代收银行其中一家分支机构开设一个财政专户和一个行政事业收费、罚款收缴过渡户。财政专户行负责对本银行系统代收缴款点收纳的行政事业性收费、罚款进行汇集、分类和解缴。
第七条 财政部门根据管理的需要，按照方便就近的原则，在全市各代收银行指定若干缴款点，负责行政事业性收费和罚款收入的收款工作，并向社会公布各缴款点的名称、地址。
第八条 实行收缴分离的行政事业性收费，执收单位在执行收费时，不直接收款，只开具《北海市行政事业性收费通知书》 (以下简称《收费通知书》)，由缴款人持《收费通知书》在规定的期限内到代收银行缴款点填制《北海市行政事业性收费罚没收入缴款书》 (以下简称《缴款书》)缴款，缴款人凭加盖“北海市行政事业性收费罚没收入专用章”的《广西壮族自治区代收行政事业性收费统一收据》(以下简称《收费票据》)第三联到执收单位办理相关手续。
第九条 实行罚款决定与罚款收缴相分离的项目，执罚单位在执行罚款决定时，不直接收款，只向被处罚人开具《北海市罚款通知书》(以下简称《罚款通知书》) 由被处罚人持《罚款通知书》在规定的期限内到代收银行缴款点填制《缴款书》并缴款。缴款人凭加盖“北海市行政事业性收费罚没收入专用章”的《广西壮族自治区代收罚款收据》(以下简称《罚款收据》)第三联到执罚单位办理相关手续。
第十条 实行委托征收的收费、罚款项目，由执收执罚单位直接收款，向缴款人开具《广西壮族自治区行政性收费统一收据》、 《广西壮族自治区事业性收费票据》或《广西壮族自治区罚没收入收据》，并于收到款项2日内开具《北海市委托征收结算单》和《缴款书》将所收款项缴入代收银行缴款点。代收银行缴款点在《缴款书》上加盖收讫印章将第一联退还执收执罚单位，不再另行开具《收费票据》和《罚款收据)。
第十一条 代收银行各缴款点在受理收款业务时，应严格审核《缴款书》所填写的金额、收费单位编码和项目编码与《收费通知书》或《罚款通知书》是否相符，审核无误后，在《缴款书》各联加盖收讫印章，将第一联退缴款人。同时开出《收费票据》或《罚款收据》，并在收据联、回执联加盖“北海市行政事业性收费罚没收入专用章”退还给缴款人。
第十二条 代收银行缴款点在收到收费、罚款收入后应于当日将收费、罚款收入资金上划其本行指定的收入过渡户，并附《缴款书》第三、四联。
第十三条 收到本行各缴款点上划的款项后，通过“待结算财政款项”科目下设的收入过渡户核算，并将所收款项及有关资料进行二次录入。属于应纳入预算的行政性收费和罚没收入，应按预算科目分类填制《解缴金库汇总表》一式三联和《一般缴款书》一式五联，附《解缴金库汇总表》二联及《一般缴款书》三、四联，于次日缴入国库；属于预算外资金的款项，应填写《解缴专户汇总表》一式二联，同时填制“特种转帐传票”于次日缴入财政部门在本行开设的财政专户。
第十四条 执收执罚单位，应于次月l0日前，凭留存的收费、罚款通知书和缴款人返回的《收费票据》、 《罚款收据》第三联与财政部门对帐。
第十五条 缴款人逾期末缴纳罚款的，由代收银行按处罚文书规定加收罚款。
第十六条 代收银行和委托征收单位必须使用财政部门统一印制的或监制的各种单据和票据，单据品种有《收费通知书》、 《罚款通知书》、 《缴款书》、 《委托征收结算单》等专用凭证；专用票据有《收费票据》、 《罚款收据》。
(一) 《收费通知书》一式两联，第一联为收费单位留存联，第二联为银行存查联。 《收费通知书》由收费单位按规定内容完整填写，包括收费单位名称、缴费期限、缴款人名称、收费项目名称、收费单位及收费项目编码、收费标准、计算数量、收费金额等。
(二)《罚款通知书》一式两联，第一联为执罚单位留存联，第二联为银存查联。 《罚款通知书》由执罚单位按规定内容完整填写，包括执罚单位名称、处罚决定号码、缴款期限、缴款人名称、罚款项目名称、执罚单位及罚款项目编码、罚款标准、罚款金额等。
(三) 《缴款书》适用于转帐和现金缴款。 《缴款书》一式四联，第一联为缴款人联，第二联为付款银行付款凭证，第三联为收款银行收款凭证，第四联为财政联。
(四) 《委托征收结算单》一式三联，第一联存根联，第二联银行联，第三联财政联。 《委托征收结算单》由委托征收单位财务部门按规定内容完整填写，包括委托征收单位名称、委托征收单位编码、项目名称及项目编码、代收金额及收款单位等。
(五) 《收费票据》一式五联，第一联存根联，第二联收据联，第三联回执联，第四联财政联，第五联银行留存联。实行收缴分离的收费项目，由代收银行各缴款点填开银行代收专用收费票据；实行委托征收的收费项目，由执收单位填开收费票据。
(六) 《罚款收据》一式五联，第一联存根联，第二联收据联，第三联回执联，第四联财政联，第五联报查联。实行罚款分离的罚款项目由代收银行各缴款点填开银行代收专用罚款收据；实行委托征收的罚款项目，由执罚单位填开罚没收据。
第十七条 票据管理遵循“统一管理，限量发放、交旧购新，定期
核销”的原则。
第十八条 代收银行凭行政事业性收费和罚款收入《委托代收协议书》，委托征收单位凭《行政事业性收费和罚款收入征收委托书》到财政部门办理《收据领购证》。
代收银行应指定专人到财政部门凭《收据领购证》领购收费票据和罚款收据，并妥善保管，负责向本行系统代缴款点核发。
委托征收单位由单位财务机构统一到财政部门凭《收据领购证》购领《收费票据》、 《罚款收据》以及《缴款书》、 《收费通知书》、 《罚款通告书》、 《委托征收结算单》等专用单据，并负责各种票据和单据的管理工作。
第十九条 各执收执罚单位经财政部门审核和中国人民银行分支机构批准可在各国有或国家控股银行开设一个支出专用存款帐户，其原经批准已开设有预算外资金支出帐户的，视同支出专用存款帐户给予保留，不再开设新的支出专用存款帐户。原有的收入过渡户一律取消，其原有帐户资金由预算外资金管理局一次性全额划入财政专户。
第二十条 执收执罚单位新开设银行支出专用存款帐户必须填写《北海市行政事业单位开户申请书》，经财政部门审核同意和中国人民银行北海市中心支行批准，持中国人民银行颁发的《开户许可证》，到有关商业银行办理开户手续，未经财政部门审核同意或末取得《开户许可证》的单位，银行不得为其开设帐户。
第二十一条 执收执罚单位的支出专用存款帐户只能用于接纳财政部门拨入款项和办理日常支出业务。
第二十二条 执收执罚单位确因特殊情况，经财政部门批准，并凭中国人民银行颁发的《开户许可证》，可在商业银行开设一个收入汇缴专用存款帐户，该帐户只能用于核算收费和罚款收入上缴款项，单位不得直接支用。
第二十三条 缴款人在缴纳行政事业性收费或罚款时(现金除外)，无特殊情况，不得跨行缴款，若缴款人必须跨行缴款或缴款人在非代收银行开户的，应直接到财政专户所在行缴款。待专户行收到款项后，方可开出《收费票据》、 《罚款收据》给缴款人。
第二十四条 对有上解下拨关系的行政事业性收费，应实行上下级预算外资金财政专户结算的管理方法。
第二十五条 财政部门应保证执收执罚单位的正常用款需要，严格按照综合财政预算核定的收支计划，及时拨付资金，保证工作正常运转。
第二十六条 中央及自治区驻市单位的预算外资金及市直单位除行政事业性收费以外的其他预算外资金参照本办法执行。
第二十七条 本办法由市财政局和中国人民银行北海市中心支行按照各自职能范围负责解释。各县、区可参照本办法执行。
第二十八条 本办法自二００一年五月一日起施行。
北海市财政局
中国人民银行北海市中心支行
2001年4月30日
