行政合理性原则是行政合法性原则的补充与发展，它是指行政机关自由裁量权的行使不仅要合法而且应当合理、客观、公正。
合理性原则产生的原因是基于行政机关自由裁量权的存在和广泛适用。自由裁量权是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的自由斟酌选择适当的行为方式的权力。从形式上看，行政主体基于法定范围内自由裁量权的行使所产生的自由裁量行为都是合法行为，即使在客观上背离了社会公共利益，造成不良后果也仅属于不当的行为，不产生违法的问题；但同时又应注意到，严重不当的行政行为也会给相对人的合法权益造成损害。正因为如此，自由裁量权的行使同样必须受到法律的控制，自由裁量权的行使不仅应当合法，而且应当合理、客观、公正，这是法制原则的基本要求。因此，合法性原则与合理性原则相互依存，有效保障行政法制原则的实践，被公认为法制国家的根本原则之一。
合理性原则主要包括以下内容：1、自由裁量权的行使必须基于正当的动机；2、自由裁量权的行使必须符合法律授予自由裁量的目的；3、自由裁量权的行使必须基于正确的考虑，即应考虑相关的因素，而不应考虑无关的因素；4、基于自由裁量权的行使所作出的行政行为的内容必须客观公正、合情合理。
我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”据此，我国学界和司法实务界对行政诉讼中能否适用合理性原则存在颇多争议。一种观点认为，滥用自由裁量权的行为属于违反合法性原则的行为。理由是，从我国行政诉讼立法情况来看，我国行政诉讼法不仅规定人民法院对滥用职权的行政行为可以判决撤销，而且将这一规定与其他形式的违法行为并列在一起，说明滥用职权也是一种非法行为。因此，承认合理性原则没有实际意义。另一种观点认为，对具体行政行为的司法审查实行合法性审查原则，对滥用自由裁量权的合理性审查只是合法性审查原则的例外。
笔者认为，第一种观点实质上是把行政自由裁量与合理性原则割裂开来，将使合理性原则失去存在的基础，从而丧失作为行政法基本原则的价值和意义，从而在根本上动摇行政法的基础理论。行政自由裁量行为并非不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了介于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国对行政行为的司法审查制度的根本宗旨相悖。基于此，笔者主张，在行政自由裁量权日益扩张，行政滥用职权日益多样化的今天，理应赋予合理性原则以独立的地位，司法审查应该从合法性原则向兼顾合法性与合理性原则转变。
与此同时，我们应当认识到司法审查行政自由裁量权具有有限性，应当坚持以合法性原则为主，合理性审查为辅。这是因为，司法审查是一种事后监督行政权的法律机制，不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题，它只能在司法权可以影响的范围内实现对行政权监督的目的。司法最终解决原则作为一项法制原则，不能完全适用于司法权对行政权监督的关系上，否则即有司法权取代行政权之嫌。为了有效地行使司法审查权，行政诉讼必须规定一个审查限度，即只有滥用自由裁量权才受到法院的司法审查。自由裁量行为是否合理只能通过行政复议等内部救济途径来解决。
合理性原则的提出，为司法审查行政自由裁量权提供了一项实用性很强的司法审查原则，但由于合理性标准的复杂性和可变性，依据这些标准对行政自由裁量行为予以司法审查对法院提出了很高的要求。当我们赋予司法权对行政自由裁量权予以司法审查的权力时，应该把握司法审查行政自由裁量权深入到怎样程度才能达到既控制行政自由裁量的目的又不至于导致代替行政自由裁量权之嫌。
首先，司法权应当尊重行政权在自由裁量范围内的合理选择。行政诉讼法的立法目的表现在两个方面，既要保护公民、法人的合法权益，又要保障行政机关依法行使行政权力，因此，司法权应在公共利益与私人利益之间寻求平衡。
其次，合理地确定司法审查的范围和力度。司法审查的范围主要体现在法律问题和事实问题两个方面。由于司法权和行政权的职能区别，因此，司法审查行政机关对法律问题的判断，其“度”必强，因为司法人员拥有对法律问题最终判断的权力和技能；司法审查行政机关对事实问题的判断，其“度”适中，因为行政机关熟悉其业务范围内的工作。法院对行政机关认定的事实应相对尊重，尤其是在技术性强的行政管理领域所认定的事实，不能轻易以自己对事实的判断代替行政机关对事实的判断。
由于合理性原则的可操作性不强，很难有较为客观的标准来衡量它。符合行政目的、正当考虑、合乎情理等标准主观性很强，所以我国的行政合理性原则尚待进一步细化。我国有学者主张比例原则并且在司法实践中已有运用的范例。
比例原则属于合理性原则的范畴，是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行。比例原则强调行政手段与目的之间的均衡关系，通常认为，比例原则中还包含有三个次级原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。如某公司长期假冒他人专利产品行为，工商部门采取的罚款方式已沦为变相收费，无助于保护知识产权，维护市场秩序目的之实现。第二，必要性原则（亦称最小损害原则）。意指在有某种同样可达到行政目标之方法可供选择时，行政机关应当选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其在扣押产品与扣押生产设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小。第三，相当性原则。行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。如警察鸣枪示警的目的在于制服犯人，若警察鸣枪示警后，犯人畏服，则行政目的已达到。此时，若警察仍向犯人射击致其伤亡，则该侵害与行政目的之间不存在均衡关系，从而违背相当性原则。
根据上述情况，法院适用比例原则的司法审查标准是基本合理标准，法院只能纠正严重违反比例原则的具体行政行为。主要理由一是违反比例原则只有达到严重的程度才能被认定为滥用职权或显失公正，否则就是一般的不合理。行政机关可以在两种手段中进行选择时，没有选择对相对人权益侵害最小者，而此时若两种手段给相对人造成的损害差别不大，则属于一般不合理；若差别明显，则属于滥用职权或显失公正。根据行政诉讼法第五十四条的规定，只有在被诉具体行政行为达到滥用职权或显失公正程度时，法院才能作出撤销或变更判决。二是从实务角度看，若求全责备，将违反比例原则程度轻微的具体行政行为一律予以撤销或变更，实际益处并不明显，相反对行政效率的消极影响却很大。因此，比例原则的司法审查标准只能定位在基本合理的水平上。
作者单位：江苏省大丰市人民法院
预算外资金管理实施办法
财政部
预算外资金管理实施办法
1996年11月18日，财政部
第一章 总 则
第一条 根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）的要求，特制定本实施办法。
第二条 预算外资金，是指国家机关（即国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关，下同）、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构（以下简称“部门和单位”），为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。
事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不属于预算外资金，必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行统一核算。
第三条 预算外资金是国家财政性资金，由财政部门建立统一财政专户，实行收支两条线管理。预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政专户中拨付。
第四条 部门和单位在收取行政事业性收费和基金时，应按隶属关系使用中央和省级财政部门印制或监制的票据，严格按照财政部有关行政事业性收费票据管理的规定执行。
第五条 本办法适用于有预算外资金收支活动的所有部门和单位。
在国家财政建立社会保障预算制度以前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，具体办法另行制定。
第二章 管 理 体 制
第六条 财政部门是预算外资金管理的职能部门，依照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理，按预算外资金的用途分类进行核算。
第七条 财政部负责管理与财政部直接发生预算缴拨款关系的国家机关、事业单位、社会团体（以上均含直属单位，下同）和企业主管部门（集团）预算外资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支计划和决算进行审批。
第八条 地方财政部门负责管理与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的各级地方国家机关、事业单位、社会团体和企业主管部门预算外资金的收取、安排和使用，并对预算外资金收支计划和决算进行审批。
第九条 各级财政部门要按预算级次对本级各部门和单位的预算外资金实行统一的财政专户，建立健全收支两条线管理制度，并对预算外资金收支活动进行管理监督。
第十条 财政部驻各地财政监察专员办事机构对所在地的中央单位预算外资金的收入来源、上缴中央财政专户、使用范围等情况进行监督管理。
第十一条 各部门和单位的行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批制度；政府性基金按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。
第三章 资 金 来 源
第十二条 预算外资金包括以下未纳入财政预算管理的财政性资金：
（一）根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）和凭借政府职权筹集的资金等。
（二）按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入。
（三）按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。
（四）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。
主管部门是指独立核算的企业、事业单位和社会团体的行政主管机构（含各级代行政府管理职能的总公司和行业性组织）。
（五）用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。乡自筹资金和乡统筹资金是指乡（镇）政府按照国家政策规定筹集的、由乡（镇）政府用于本乡（镇）经济建设、事业发展、公共福利等方面的资金。主要乡包括（镇）企业上缴的利润、事业单位上缴的收入和向个人筹集的乡统筹费等。
（六）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派住境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。
第十三条 部门和单位要严格按照国家法律、法规和规章所规定的范围和标准，收取和提取预算外资金。任何部门和单位不得违反国家有关规定擅自设立收费、基金项目、随意调整范围和标准。
第十四条 部门和单位的预算外资金收入，必须由本部门和本单位的财务部门集中管理，按规定向财政部门或上级主管部门缴付，不得坐收坐支，私设“小金库”。
第四章 财政专户
第十五条 财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金专门帐户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别办理中央和地方预算外资金的收缴和拨付。
第十六条 部门和单位经财政部门批准，可在指定银行设立一个预算外资金收入过渡帐户。收入过渡帐户只能发生预算外资金收入上缴款项，由部门和单位按照财政部门的有关规定及时将收入过渡帐户中的资金足额上缴财政专户。逾期未缴的，由银行从部门和单位的收入过渡帐户中直接划入财政专户。
第十七条 部门和单位只能在一家银行设立一个预算外资金支出帐户。支出帐户只能接纳财政部门从财政专户中拨付的预算外资金支出款项，由部门和单位按规定用途使用。
第十八条 专项用于公共工程和社会公共事业发展的基金、收费，以及通过政府信誉建立的社会保障基金等结余可结转财政专户下年专项使用。
财政专户中的其他预算外资金结余，经同级政府批准，财政部门可按隶属关系统筹调剂使用。
第十九条 财政部门要加强财政专户管理，建立财政专户管理办法，完善预算外资金财务会计核算制度。部门和单位提出用款申请后，财政部门根据年度预算外资金收支计划、预算外资金收入上缴财政专户情况，及时核拨资金，保证其正常用款。
第五章 资金使用
第二十条 部门和单位的预算外资金，必须按照国家规定合理使用，并将预算外资金的各项支出用途在有关财务报表中反映说明。
第二十一条 具有专项用途的预算外资金要专款专用，财政部门不得用于平衡预算；用于经费支出方面的预算外资金，使用范围应严格按照财政部门的有关规定执行。超出使用范围的，须经财政部门批准。
第二十二条 部门和单位用预算外资金发放工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，必须按财政部门规定的项目、标准和范围执行。
第二十三条 部门和单位用预算外资金安排基本建设投资，要先经财政部门审查其资金来源，然后按国家规定程序报计划部门纳入基本建设投资计划，并按计划部门确定的投资计划和工程进度，由财政部门从财政专户分期拨付资金。
第二十四条 部门和单位用预算外资金购买专项控制商品，要报经财政部门审查同意后，按国家有关规定办理控购审批手续。
第二十五条 对专项用于公共工程、公共事业的基金和收费以及其他专项预算外资金，部门和单位要按计划和规定用途提出申请，经财政部门审核后，从财政专户中分期拨付资金。
第二十六条 乡（镇）自筹和统筹资金在使用时，要按规定专款专用，经乡（镇）政府审批后，由财政部门按计划从财政专户核拨。
第二十七条 部门和单位要严格按照财政部门的规定使用预算外资金，严禁将预算外资金转作部门和单位“小金库”或公款私存，更不得用预算外资金搞计划外投资、炒股票、炒房地产、进行期货交易以及投资入股等违法乱纪活动。
第六章 收支计划
第二十八条 财政部门要建立健全预算外资金收支计划管理制度，加强预算外资金收支管理，合理调控资金使用方向，统筹运用好预算内外综合财力，提高财政性资金的整体使用效益。
第二十九条 部门和单位应当按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划。在预算外资金收支计划中，具有专项用途的预算外资金收支要单独编列。支出计划应以收入计划为基础，防止收支脱节，少收多支或套取资金等作法。
第三十条 基层单位根据本单位预算外资金收入规模和支出需要，按财政部门规定时间编制下年度单位预算外资金收支计划，并报送主管部门，没有主管部门的单位直接报送同级财政部门。
第三十一条 主管部门在审核汇总所属各单位预算外资金收支计划的基础上，编制本部门年度预算外资金收支计划，并在规定时间内报同级财政部门核批。
第三十二条 财政部门要根据部门和单位的预算内资金和其他资金的安排，按照经费定额和开支标准，对主管部门上报的预算外资金收支计划进行审批。审批后的预算外资金收支计划作为年度预算外资金缴拨和考核的依据。
第三十三条 财政部门在审批各部门和单位预算外资金收支计划后，汇总编制本级年度预算外资金收支计划，并报上一级财政部门备案。
第三十四条 部门和单位的预算外资金收支计划经财政部门批准后，一般不作调整。在年度执行中，因国家政策调整以及机构、人员发生较大变化等，需要对收支计划进行修订时，须报财政部门批准。
第七章 决 算
第三十五条 预算外资金会计决算由部门和单位在年度终了后按照财政部门的要求编制。会计决算必须符合财务会计制度规定，内容完整、数字准确、报送及时。
第三十六条 主管部门对所属各单位预算外资金会计决算审核汇总后，编制本部门的会计决算，并在规定的期限内报同级财政部门审批。
各级财政部门要审批本级各部门和各单位的预算外资金会计决算，对不符合法律、法规和财务会计制度规定的，应及时纠正并予以调整。
第三十七条 中央级部门和单位的年度预算外资金会计决算，由中央各主管部门汇总编制并报财政部审批。各级地方财政部门汇总编制本级年度预算外资金会计决算，经同级人民政府审定后，逐级报送上级财政部门备案。全国预算外资金收支决算由财政部负责汇总并报国务院备案。
第三十八条 财政部门在汇总编制预算外资金会计决算时，要附有详细说明，正确反映预算外资金的收支结果，认真总结分析预算外资金管理中的经验和问题，并提出需要改进的措施。
第八章 监督与处罚
第三十九条 部门和单位要加强预算外资金的管理与监督，完善本部门和本单位预算外资金管理及核算制度，健全内部监督约束机制，定期对预算外资金的收取、使用和帐户管理等方面的工作进行检查。
第四十条 部门和单位应当接受同级或上级财政、计划（物价）、金融、审计、监察等有关部门的监督检查，按要求如实提供有关资料，执行有关部门提出的检查处理决定。
第四十一条 各级财政部门要加强对部门和单位预算外资金收入和支出的管理，建立健全各项收费、基金的稽查制度，认真检查部门和单位执行预算外资金收支计划的情况，定期向同级人民政府汇报预算外资金管理的有关情况，接受同级人民代表大会的监督。
第四十二条 各级财政、计划（物价）、金融、审计、监察等部门要根据国家政策和具体管理的要求，按照各自的职能分工，对各部门和各单位预算外资金收支活动进行检查和审计。
第四十三条 各部门和各单位预算外资金管理要严格执行国家有关规定，凡有下列行为之一的，均按违反财经纪律或违法行为进行处罚。
（一）隐瞒财政预算收入，将预算资金转为预算外资金；
（二）预算外资金收入不按规定及时、足额上缴财政专户，坐收坐支；
（三）擅自设立收费、基金项目，扩大征收范围，提高征收标准；
（四）不按规定使用中央或省级财政部门统一印制或监制的收费票据；
（五）瞒报预算外资金收入、转移资金，未经财政部门批准擅自设立预算外资金帐户和私设“小金库”、公款私存，搞计划外投资、炒股票、炒房地产、进行期货交易、投资入股以及滥发奖金、津贴和补贴；
（六）基本建设投资、购置专控商品等不符合规定的预算外资金支出；
（七）不按规定时间和要求编报预算外资金收支计划和决算；
（八）不按要求接受财政、审计、监察等部门监督检查；
（九）其他违反国家规定的行为。
第四十四条 财政、审计、监察部门要按照国家有关规定，对出现第四十三条行为之一的部门和单位予以处罚。
（一）属于第一、二款的，要将违反规定的收入全部上缴上一级财政。同时，追究有关人员和领导的责任，依据情节轻重给予行政处分直至撤销其职务；
（二）属于第三、四、五款的，违纪金额一律追回并上缴同级财政，并依照有关规定予以罚款，同时，还要追究有关人员和领导的责任，并依据情节轻重给予处分直至撤销其职务；
（三）属于第六、七、八款的，要相应核减以后年度的财政预算拨款或预算外资金支出，同时给有关责任人相应的处分；
（四）属于第九款的，要对单位财务人员及领导给予通报批评，责令限期改正。
第四十五条 对违反本规定情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究责任人的刑事责任。
第九章 附 则
第四十六条 本办法由财政部负责解释。
第四十七条 本办法自发布之日起实施。凡与本办法不一致的有关预算外资金管理规定，一律以本办法为准。
